飞地经济

飞地经济(Enclave economy)指经济发展有比较大差距且独立的二个地区，通过一定的行政体制来超越空间的阻隔以促进双方的经济增长，它改变了原来旧有的行政条件限制，有助于两地的经济发展以及资源上的互补的一类新的区域合作经济发展模式。飞地经济打破区划限制，以最新国务院批准的各类开发区为主要载体，在平等协商、自愿合作的基础上，以生产要素的互补和高效利用为直接目的，在特定区域合作建设开发各种产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢的区域经济发展。

飞地经济最初起源于京津冀、珠三角和长三角等地区，且集中于江阴——靖江工业园区及各区域内部，是一种典型的地方制度试验产物。2002年，我国开始开展飞地经济实践，2005年，江苏省率先推出了《关于加快南北产业转移意见的通知》，并在苏北园区和苏南园区开展了大量的试点工作，积累了一定的经验，也是我国飞地经济的典范。

与此同时，上海也在漕河泾开发区盐城分区和张江平湖科技园区等地兴起了跨省实践。2008年，广东出台了“双转移”政策，在这之后开始发展飞地经济，到2016年时，已经形成了广州(梅州)产业转移工业园、深汕特别合作区等83家园区。京津冀地区则注重区域协同发展和产业转移，例如《京津冀协同发展规划纲要》(2015)系统剖析了京津冀地区的产业转移问题，明确了区域的发展规划，在这之后，区域飞地经济发展逐渐加快，形成了威县・顺义产业园和曹妃甸协同发展示范区等飞地经济。

此外，我国其他地区也开始兴起了大量的飞地经济，如四川的成德工业园(2013年)、湖北的黄冈和武汉园区共建(2014年)等，其中不乏一些跨区域实践案例，如2016年由保定和深圳签订的“保定深圳园”。在飞地经济发展如火如荼的同时，也逐渐形成了一批广东省工业园区协会、长三角园区共建联盟等区域性非盈利组织。

(1)就开发管理模式而言，飞地经济主要有四类，具体如下：

①飞入地主导模式，飞入地领导开发机构和管理机构，依托项目所在地来开展招商、建设和规划等工作，而飞出地主要发挥辅助功能；

②飞出地主导模式，顾名思义，主要依托飞出地的投资企业、政府和开发区来进行日常运作和开发建设，飞出地发挥着主导作用；

③双方共管模式，这种模式由飞出地和飞入地共同出资、共同管理，共同负责园区的管理、开发和建设等事宜；

④多尺度参与模式，这种模式涉及多种参与主体，如地方政府、飞入地、飞出地、园区管委会等，他们共同在开发、投资、协调、建设等事务中发挥作用。

(2)针对领域方面而言，飞地经济主要涉及跨区域合作和区域内合作两类，其中前者通常贯穿了全国国土规划、西部大开发等中央政策，地方政府发挥着主导作用，围绕对口援建和产业转移等目标来发展飞地经济，大多分布于中西部地区和东部地区之间；后者大多分布于东南沿海区域，这种合作形式同样以地方政府为主导，其基本目标是促进产业转移，进而促进区域竞争力提升。功能或目标的不同是跨区域合作和区域内合作的本质区别，跨区域合作更加依赖中央政策，其目标是缩小区域差距、实现区域协同发展；区域内合作的主要目标则是提升区域-城市的竞争力，围绕国家空间重构趋势推进区域化发展^[1]。

(3)按照飞地经济的产生原因划分，包括对口支援与帮扶型、国内产业转移型、FDI投资型、国家战略需求型等。对口支援与帮扶型是经济较为发达地区对经济欠发达地区由对口支援与帮扶任务而探索出的产业扶贫“造血”式新途径。国内产业转移型是指“飞出地”和“飞入地”存在产业结构和层级梯度差，按照产业梯度转移路径推进的飞地经济，前者具有资金、技术、管理和品牌优势，但因土地指标、用工成本和资源能源环境的约束，急需“腾笼换鸟”；后者则为经济相对欠发达地区，期待“筑巢引凤”。FDI投资型指飞地经济遵循国际产业大转移路线，成为全球价值链的一个环节。国家战略需求型是党中央和政府因经济发展需要而作出的一种空间战略部署，如诸多国家级新区建设。

(1)国家政府主导共建模式

由国家之间签署政府协议，经济较发达国家采用外商直接投资等模式，将加工制造业等向其他国家转移。例如，中国和新加坡两国政府签署协议，共建苏州工业园。园区主导产业以外资加工为主，在管理模式上有选择地借鉴新加坡经济发展和公共管理方面的经验。随着我国制造业水平的不断提升，我国也在积极寻求海外合作，共建具备资源优势和成本优势的“飞地”。比如，我国与白俄罗斯共建中白工业园，实现双方投资从产业环节合作变为产业链条合作。

(2)地方政府主导共建模式

由地方政府展开合作，推动产业由经济发达地区向经济不发达地区转移。通常是由双方政府联合成立投资公司，按市场化开发管理，税费由两地协商共享。地方政府联合共建可分为省内合作和跨省合作两种模式。如，广东省中山市与河源市以省内合作模式共建工业园区，两市采用“联手建设产业转移园区联席会议”制度，共同成立园区管委会，税收留成部分五五分成。

(3)园区主导建设模式

根据园区与飞入地的关系，可分为直营式、兼并式、合作式三种形式。直营式是指园区通过“飞地”扩大规划面积。“飞地”享受原有的税收优惠和政策支持。如上海漕河泾新兴技术开发区在闵行区扩建浦江高科技园等。兼并式是指发展状况良好的园区兼并整合经营不善的园区，采用托管的方式，扩展发展空间。如余姚经开区异地整合滨海产业园、远东工业新城等。合作式是指园区与“飞入地”政府进行协商合作，由发展状况较好的园区将管理经验输出，“飞入地”政府以土地价格入股等方式参与园区的具体运作。如武汉江汉经开区江北民营科技园与东西湖区合作共建高桥园等。

(4)企业主导建设模式

一是龙头企业牵头建设。由企业在其他地区建立较大规模的生产基地，并按照当地惯例建设开发管理，带动“飞入地”的经济发展。二是企业之间合作共建。处于产业链不同环节的企业，通过资源优势互补，合作建设“飞地”。例如，宁波中策动力机电集团与华人财团李氏机构合作，在尼日利亚建设中策工业园区。由宁波中策在园区建设电力设备制造厂、修造船厂、水泥建材厂等。同时，积极将国内合作伙伴引入园区，在非洲修建空调制造厂等，推动优势产能向海外转移。

(1)发展飞地经济有利于破解土地、人力等资源约束，形成“飞出地”和“飞入地”互利共赢局面。飞地经济产生的前提条件是两个地区在资源禀赋和经济发展方面存在较大差异，“飞出地”的资金、技术、人才、项目、管理运营和政策等具有比较优势，但最为缺乏的是“土地指标”，而“飞入地”恰恰具有土地、人力资源和市场等优势。飞地经济中“飞”的不是土地，而是让“飞出地”的优势资源和要素输入到“飞入地”，跨越行政管辖或国界空间与当地的优势结合，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢。有效推动了区域经济一体化发展，促进区域协调发展。

(2)飞地经济推动行政区管理向区域协同治理转变。当前，诸多行政区域发展正在从“单中心”向“多中心”转变，区际要素流动逐渐增多，传统的“行政区行政”方式已不能满足区域一体化发展的时代要求；通行的“区域行政”的科层制行政管理使得区域竞争大于合作；同时，分税制也使得地方政府广泛参与经济活动，甚至为了本地利益而实施排他性的政策，最终造成资源浪费、发展不平衡、重复建设等问题。由此，需要深刻理解区域协同治理是当今和未来区域一体化发展的必然选择。

(3)飞地经济有利于拓展国际经济合作。随着世界经济一体化进程和国际贸易投资的日益频繁，外商直接投资形成的飞地经济蔚然成型。当前，随着我国与诸多国家的贸易、投资的逐步深化，飞地经济成为我国开展对外经贸合作的主要模式之一，在国内出现了中新苏州工业园区、中新天津生态城，以及中马产业园、中泰产业园等代表性园区，我国也在埃及、南非等国家开展多种形式的共建共管园区。

(4)飞地经济有利于建立区域产业链和供应链保障。飞地经济推动实现土地、政策、创新等要素跨区域重构。在推动飞地经济发展过程中，强化产业配套和供应链本地化，既能促进区域产业的合理分工，又有利于完善产业链，在结构升级、梯度发展上促进“飞入地”产业集群发展。同时，“飞出地”能够实现投资和项目在不同地区合理布局，最大化地整合各自地区的优势资源要素。“飞入地”与“飞出地”间的经济活动，一定程度上会促进生产、流通、消费跨区域流动，有利于逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局^[2]。

(1)各省市开展了不同形式的飞地经济实践。从地区跨度上看，包括市内跨县共建产业园、省内跨市共建产业园、省际合作共建产业园等形式。截至2019年底，我国共有各类国家级开发区628家，省级开发区2053家，各类产业园区15000多个，其中飞地型经济园区800多个，对中国经济的贡献逐渐增大。

(2)空间布局逐步优化。从区域视角看，我国长三角、珠三角地区以及四川、辽宁等省的飞地经济发展较好，中西部省市飞地经济发展快速崛起。其中，江浙沪皖四省设立的省际、市(县)际飞地型经济园区已超过200个，安徽作为“飞入地”与江浙沪合建的省际飞地园区已达100多家。广东现有飞地园区50多个，在湖南湘西、贵州瓮安、新疆喀什等地都建有跨省产业转移工业园。最后，运行机制更加成熟。一是“飞出地”与“飞入地”产业有效对接成为共识，各地在产业转移过程中实施产业链共建，如深汕特别合作区、淮安铁岭工业园等。

(3)政府统筹、市场运行成为飞地管理的有益探索，如苏州工业园、光谷黄冈科技产业园等通过成立园区管理平台公司，建立市场化运作模式。三是“反向飞地”成为飞地经济的创新“风向标”，一些经济欠发达地区开始在发达地区建立园区，如成阿工业园、甘眉工业园等^[2]。

参考资料：

[1]许婷.飞地经济区的管理体制创新--以深汕特别合作区为例[D].湖北:武汉大学，2019.

[2]飞地在线.飞地经济的发展逻辑及效能提升