粤开证券发布中国基本养老保险可持续性深度报告。2023年财政对基本养老保险基金的补贴达1.8万亿元，占基金支出的25.7%，较2018年的1.2万亿增长50%。财政补贴占一般公共预算收入的比重从6.6%升至8.1%。与此同时，城镇职工养老保险实际缴费率仅16.3%，大幅低于24%的名义费率，较2018年下降4.4个百分点。少子化与老龄化双重压力下，缴费群体萎缩与领取群体扩张同步发生，基本养老保险可持续性面临严峻挑战。

2018年至2023年，财政对基本养老保险基金的补贴从1.2万亿元持续扩大至1.8万亿元，年均增长超过8%。2023年财政补贴已占到基本养老保险基金支出的25.7%，意味着每4元养老金支出中就有约1元来自财政直接补贴。

补贴规模的增长反映了两个结构性矛盾。第一，缴费收入持续低于支出。基本养老保险基金的收入主要由缴费收入和财政补贴构成，2023年缴费收入无法覆盖养老金支出，缺口完全由财政补贴弥补。第二，财政补贴占一般公共预算的比重持续上升——从2018年的6.6%升至2023年的8.1%，占支出的比重从5.5%升至6.4%。在地方财政承压的背景下，这一趋势若延续将进一步挤占教育、医疗等其他民生支出空间。

城镇职工养老保险存在"名义费率偏高、实际费率偏低"的悖论。目前职工基本养老保险名义缴费率为24%（用人单位16%+个人8%），但2023年实际缴费率估算仅为16.3%，较2018年下降4.4个百分点。

名义与实际之间的巨大差距主要源于三个原因。其一，缴费基数不实。政策规定缴费基数可在当地社会平均工资的60%-300%之间确定，大量企业按最低水平缴费以控制成本。其二，经济下行期各地出台了社保费缓缴、少缴政策，以对冲企业经营压力。2023年城镇职工人均月度社保缴费为1175元，结合加权社会平均工资计算的实际缴费率远低于制度设计值。其三，制度弹性较大，征缴刚性不足。虽然24%的名义缴费率在国际上处于较高水平，但实际征缴效率偏低，既未达到制度设计的筹资目标，也未发挥出高费率应有的收入筹集功能。

基本养老保险采用现收现付制框架，即当期缴费收入用于支付当期养老金支出。这一模式在人口结构稳定的条件下能够良好运转，但在少子化与老龄化并行的背景下面临根本性挑战。

截至2024年底，全国60岁及以上老年人口已达3.1亿，占总人口的22%，65岁及以上占15.6%。与此同时，2024年出生人口为952万，较2000年减少824万人。缴费群体（劳动年龄人口）规模萎缩与领取群体（老年人口）规模扩张同步发生，使得养老保险的抚养比持续下降。广东等劳动力流入省份抚养比高达5.7:1，基金持续结余；而黑龙江等劳动力流出省份抚养比仅1.26:1，面临巨大支付压力，2023年接收中央调剂金达829亿元。人口结构变化对现收现付制的冲击，是财政补贴规模持续扩大的深层原因。

财政补贴规模的持续扩大不可持续，根本出路在于推动"国资-财政-社保"联动改革。具体路径包括三个层面。

其一，加大对城乡居民养老保险的财政投入力度的同时，挖掘国有资本收益上缴财政的增量空间。将国有资本收益专项用于补贴城乡居民养老金，既符合国有资产全民所有的法理属性，也不会额外增加税收或债务负担。

其二，规范职工养老保险的缴费基础。适度下调名义缴费率的同时做实缴费基数，提高实际征缴效率。各地应慎重出台养老保险费缓缴、免缴政策，避免缓缴常态化削弱缴费责任和养老金收入的稳定性。缓缴免缴虽然短期内为企业减负，但长期看将影响养老金发放的可持续性，需要在企业和退休群体之间实现利益平衡。

其三，加快推进基本养老保险全国统筹。中央调剂制度是过渡形态，应明确改革路径和时间表，逐步建立中央统收统支制度框架。将社保纳入中央事权和支出责任，从根本上缓解人口流出地区的养老金支付压力，增强制度抗风险能力。

表：2018-2023年基本养老保险基金财政补贴变化

年份	财政补贴规模（万亿元）	占基金支出比重（%）	占一般公共预算收入比重（%）
2018	1.2	约22.5	6.6%
2023	1.8	25.7%	8.1%