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1、 中国韧性城市发展报告结合国际韧性城市建设和发展现状以及宜可城全球韧性城市项目经验，对中国城市所推进的相关项目和经验进行了对比分析，重点从“气候韧性”角度出发，探讨在中国的语境下如何打造韧性城市。2019-2021 年间，宜可城东亚秘书处和联合国减灾署及其他关键全球合作伙伴一起，与四个中国项目城市开展了“创建韧性城市”倡议（自 2021 年起为“创建韧性城市 2030”项目）框架下的城市灾害韧性系列培训。培训针对项目城市防灾减灾工作，围绕气候变化、气候减缓和适应、气候投融资和基于自然的解决方案等核心议题展开。“创建韧性城市 2030”项目支持城市评估其韧性建设水平，设立提升目标，并推动相关战略

2、来增强其在减少灾害风险和适应等方面的能力。基于“灾害韧性计分卡”工具，我们和项目城市一同对城市韧性相关的工作进行了全面梳理回顾，提出相关行动建议。该中国韧性城市发展报告为宜可城在“创建韧性城市 2030”项目框架下的贡献产出。编写成员 该报告由宜可城-地方可持续发展协会东亚秘书处和中国社会科学院可持续发展研究中心联合撰写。核心团队和主要作者有歹谷羽（宜可城-地方可持续发展协会东亚秘书处）、郑艳（中国社会科学院可持续发展研究中心）、袁媛（中国社会科学院可持续发展研究中心）、和刘敏智（宜可城-地方可持续发展协会东亚秘书处）。陈加信（宁波诺丁汉大学地理学院）亦为本报告撰写了案例研究。中国韧性城市发展

3、报告得到多方专家和学者的支持和审阅，为修订提供了诸多宝贵建议。在此感谢以下专家和个人对本次报告的修订和发布的大力支持（按姓氏首字母排序）：Sunisa Ho（联合国减灾署）、Daria Mokhnacheva（联合国减灾署）、许吟隆（中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所）、杨秀（清华大学气候变化与可持续发展研究院）、叶祖达（新加坡南洋理工大学能源研究院）、翟国方（南京大学城市安全发展研究中心）、赵丹（北京市城市规划设计研究院）。审校（宜可城-地方可持续发展协会东亚秘书处）：马育辰，周筱芊 中英文翻译和校对：汤征 版式设计：周筱芊 免责声明 This publication was orig

4、inally produced as part of the UNDRR-funded project“Engaging four cities in China towards achieving target E of the Sendai Framework”(2019-2021).The designations employed and the presentation of the material in this publication do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of the

5、 Secretariat of the United Nations concerning the legal status of any country,territory,city or area,or of its authorities,or concerning the delimitation of its frontiers or boundaries.Views expressed in this publication are those of the authors and do not necessarily reflect those of the United Nat

6、ions or its Member States.引用目录（APA7）ICLEI East Asia Secretariat 宜可城-地方可持续发展协会东亚秘书处.(2024).China Resilient Cities Report 中国韧性城市发展报告.1.简介：从韧性概念到韧性城市建设 图源:Martins Cardoso _Unsplash 第一章 简介：从韧性概念到韧性城市建设 3 第一章 简介：从韧性概念到韧性城市建设 2.什么是韧性城市 图源:Kelly Dai_ICLEI 5 第二章 什么是韧性城市 第二章 什么是韧性城市 7 第二章 什么是韧性城市 3 3 9 第二章 什

7、么是韧性城市 重点关注 11 第二章 什么是韧性城市 由宜可城领导的“地区生物多样性协同行动项目（INTERACT-Bio）”，旨在改善快速发展的城市及其周边地区对自然的利用和管理，为全球南方不断扩大的城市社区提供基于自然的解决方案和长远效益。该项目使各级政府将生物多样性和生态系统服务主流化的努力整合到地方政府的核心职能中，如空间规划、土地利用管理、地方经济发展和基础设施设计。该项目支持城市区域在其特定背景下，了解与加强生态系统服务能力以及挖掘新的或增强的经济机会的潜力，同时保护和加强这些服务和机会所依赖的生物多样性和生态系统，使城市走上更具韧性和可持续发展的道路。中国作为二期项目试点，项目将

8、开展一系列科学研究、对话交流及能力建设培训工作，包括支持地方政府开展生物多样性评估，编制和实施城市生物多样性战略和行动计划，开展生物多样性金融工具培训活动等。在地区生物多样性协同行动项目（INTERACT-Bio）城市区域开展的活动：与项目外的国家和地方政府合作，将生物多样性纳入城市区域规划和决策；将生物多样性和“基于自然的解决方案”（NbS）纳入土地利用、基础设施和发展规划，并完善配套工具包；将跨部门的生物多样性纳入城市规划、管理、实施的主流；将“基于自然的解决方案”（NbS）作为经济合理且可持续的投资选择加以推广；通过试点项目展示基于自然的发展的有效性；通过点对点交流将基于自然的方法相结合

9、，并提高人们对城市环境中自然价值的认识。13 第二章 什么是韧性城市 2019年巴西利亚成功筹集了超过 4.5亿美元的气候资金，用于 2021年气候战略的实施。该气候资金围绕以下四个方面开展相关工作：将可持续发展目标纳入城市发展战略规划。巴西利亚将可持续发展目标纳入联邦行政区战略规划（2019-2060），为获得国家或国际适应资金提供有力支撑。将融资建立在数据收集和分析的基础上。支撑巴西利亚 CITinova 项目4的数据收集和分析不仅可以支持地方和区域政府为社区开发综合气候变化战略和监测成效，还可以支持建立信任和增加投资者的信心。调动社会和公众参与。巴西利亚鼓励各类受众（如学校、私营和社会部

10、门）参与废物管理、可再生能源、水资源保护、气候治理、性别平等、减贫等主题，提高社会对城市可持续发展需求的认识。这些加强了项目的变革性影响的因素，也正是大多数投资者所要求和衡量的。提高投资项目的可扩展性和可复制性。项目的可扩展性和可复制性通常非常受潜在投资者的欢迎，CITinova 项目产出的技术也被复制到其他项目中，如在 CITinova 项目中的“流域机械化农林业系统”，也可用于巴西的“流域恢复和生物多样性保护项目”。巴西利亚（图源：）15 第二章 什么是韧性城市 5 2017 年加拿大蒙特利尔市根据自身面临的风险和社会经济状况，制定了2018-2022 年韧性城市战略，确定了四个主要方向：

11、构建安全的社区、保护居民生活环境、创造多元化和创新型经济、综合改进治理结构，并制定了相应的具体措施。首先，为构建安全的社区，要加强社区应对风险的能力，如举办应急或社区韧性讲习班、促进公民参与和志愿者培训；加强对脆弱群体的住房存量和应急服务、提升粮食系统韧性；建立互助和包容机制，促进公民之间的团结。5 第二，为保护居民生活环境，要确保在土地使用和基础设施规划中更充分地考虑风险，如完善韧性建筑、绿色基础设施相关的标准和法规，规范固定地点的危险品管理；分析减灾措施的成本效益。第三，为创造多元化和创新型经济，促进公司和商业机构的良好准备状态，以应对干扰；确保人员和货物的有效和安全流动；利用知识和创造力

12、应对挑战。第四，为综合改进治理结构，要确保城市做好应对风险的充分准备，如培训市政雇员、建立多级风险监控、评估社会和经济的脆弱性、发展韧性指标、分享韧性城市知识、在政府和公民之间建立有效共识。17 第二章 什么是韧性城市 提升社区韧性：泰国北革市（Pakkret）有着较为完善的灾前准备工作和社区参与经验，危机发生前就已经建立了防洪基础设施，并设有一个防洪援助中心和参与计划，让社区成员参与减少灾害风险的活动，比如用沙袋建造临时堤防。强大的社区韧性使得北革市在 2011 年历史性的洪水中基本上保障了城市安全，市政当局的计划是继续加强其社会资本的引入，并绘制洪水风险图。包容性规划：埃及开罗城市地区参与

13、式发展计划等项目的成功表明，包容性规划是可行的。大开罗地区超过60%的人生活在非正式定居点，对日益恶化的热浪高度脆弱，参与式发展计划旨在通过屋顶园艺和绿色基础设施等参与性项目改善居住条件，将非正式住区的边缘群体和地方当局联系起来，提供培训课程、社区讲习班和咨询服务，促进城市内更广泛的社会经济变化。发展绿色经济：荷兰阿姆斯特丹市是全球首个为进一步推进循环经济模式，就当地循环经济工作岗位的数量、类型和所需技能开展评估的城市。阿姆斯特丹全市的工作岗位中有 11%（14 万）与循环经济相关，而循环设计、维修服务和数字科技被认为是循环经济工作的主要领域。3.中国韧性城市建设进程：政策、行动主体和进展 图

14、源:Rodney Truitt Jr_Unsplash 第三章 中国韧性城市建设进程：政策、行动主体和进展 6 21 第三章 中国韧性城市建设进程：政策、行动主体和进展 7 7 海南三亚、湖南建德等城市利用海绵城市项目改造沿海滩涂、城郊棚户区地带，利用红树林、芦苇沼泽人工湿地构建水生态净化循环系统，建成了融湿地、林地、绿色廊道、排水渠、社区公园、住宅区为一体的美丽新人居。湖南常德海绵城市建设被选为亚洲开发银行报告中的样本城市。北京市通过加强防汛预警预报的覆盖范围和传播途径、老旧社区排水防涝改造、改善城市排水系统，加强主要积水点和隐患排查、实施智能监测交通运行系统等举措，应对暴雨的恢复力已大大增

15、强。武汉的治涝规划着重于加强湖泊水位调控、建设骨干排水工程、雨污分流、城市用地竖向规划等方面。深圳市作为海绵城市的试点，划定了 24 个重点片区，制定了 6 大类共 18 项海绵城市指标，包括水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设和显示度 6 个方面。在基本生态控制线的基础上，进一步优化形成了海绵空间结构，包括山水机制、蓝绿色廊道，以及多点分布的湿地。23 第三章 中国韧性城市建设进程：政策、行动主体和进展 山东济南自古以“泉城”为名，快速的城市发展带来水资源枯竭、水污染和洪涝灾害等诸多问题。济南以气候适应型城市、海绵城市试点建设为契机，切实增强城市防洪排涝减灾等综合能力，增强气候适应能力，

16、提高“泉城”水韧性。2021年在联合国生物多样性公约缔约方大会第十五次会议（COP15）上获得国家生态文明建设示范区和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地授牌和命名。在试点建设中，编制适应气候变化行动方案，建立城市适应性规划体系，强化建筑、交通、能源、水资源等领域的适应能力，完善适应工作管理体系、提升气象监测预警能力、提高人群健康领域适应气候变化能力。构建山、泉、湖、河、城相融合的城市水生态系统，出台海绵城市政策制度40余项，完成建设项目391项，累计投资 72.33 亿元，建成海绵城市面积 52.91 平方公里。海绵城市试点 气候适应型城市试点 国际韧性城市试点 主导部门 财政部、住房和城乡

17、建设部、水利部 国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部 国际组织（洛克菲勒基金会）数 量/规模 已启动3批，共计60个国家级试点城市 1 批试点，28 个城市（城区）4 个 资金渠道“国家级海绵城市”试点由财政部按照城市规模提供为期 3 年总计 865 亿元的专项财政资金补助，其中直辖市每年 6 亿元，省会城市每年 5 亿元，其他城市每年 4 亿元 鼓励地方政府发挥能动性，选择有一定工作基础的典型领域，自行筹措试点项目资金。全球 100 韧性城市项目为全球100个城市提供了1.64亿美元无偿经费资助。路径 自上而下 自上而下 第三方推动、多方参与 政策目标 通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、

18、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将 70%的降雨就地消纳和利用。到 2020 年，城市建成区 20%以上的面积达到目标要求；到 2030 年，城市建成区 80%以上的面积达到目标要求。到 2020 年，普遍实现将适应气候变化相关指标纳入城乡规划体系、建设标准和产业发展规划。到 2030 年，城市应对内涝、干旱缺水、高温热浪、强风、冰冻灾害等问题的能力明显增强，城市适应气候变化能力全面提升。推动韧性城市试点实施韧性战略，促进城市以更强的韧性应对城市化、全球化和气候变化的挑战，增强城市中个人、社区、企业和系统在面对冲击和压力时生存、适应和成长的能力。挑战 海绵城

19、市建设目标设置很难通过短期数年试点实现；部分海绵城市的试点项目存在小、散、碎片化现象，尚未结合城市整体韧性和长期规划；试点筛选的典型性和代表性不够突出，高风险城市甄别不足、低风险城市入选比例过高，中韧性城市和低风险城市占到海绵城市试点的 33%，属于“锦上添花”。气候适应型城市缺乏分领域的、规范化的建设标准及考核指标，难以总结、提炼可供不同地区和类型城市借鉴的经验。气候适应型城市虽然强调了城市规划的作用及“全面提升城市适应气候变化能力”，但尚缺乏具体的实施方案及更强约束力、能更好预期实施效果的评价考核工具。脆弱型城市、高风险城市占到气候适应型试点总数的 92%，需要“雪中送炭”。常态的韧性城市

20、建设与危机状态下的应急响应缺少有力衔接。如韧性战略主要聚焦于日常状态下城市交通、建筑、产业、水源、基础设施等不同领域各自的韧性行动计划，其中，仅在“城市供水保障及应急处置行动计划”一项中对城市应急管理有所涉及。4.中国的韧性城市建设：宜可城与联合国减灾署及地方政府等的合作 图源:Kelly Dai_ICLEI 第四章 中国的韧性城市建设：宜可城与联合国减灾署及地方政府等的合作 8910 27 第四章 中国的韧性城市建设：宜可城与联合国减灾署及地方政府等的合作 11 要素一，组织以提高灾害韧性：建立具有强大领导力、明确协调和责任的组织结构。将减少灾害风险作为整个城市愿景或战略计划的关键考虑因素。

21、要素二，识别、理解和运用当前和未来的风险情景：维护有关危害和脆弱性的最新数据。根据参与性过程准备风险评估，并将其作为城市发展及其长期目标的基础。要素三，加强韧性财务能力：通过了解和评估灾害的重大经济影响来制定财务计划。确定并制定财务机制以支持韧性工作开展。要素四，追求韧性城市发展：根据最新的风险评估，开展风险知情的城市规划和发展，特别关注弱势群体。应用并执行现实的、符合抗风险标准的建筑法规。要素五，保护自然缓冲区，以加强自然生态系统的保护功能：识别、保护和监测城市地理内外的自然生态系统，并加强其利用以降低风险。要素六，增强韧性机制能力：建立减少风险的机构能力，包括政府部门、私营部门、学术界、专

22、业和民间社会组织的能力，帮助发现和加强韧性方面的差距。要素七，了解并加强社会韧性能力：通过社区和政府的倡议以及多媒体沟通渠道，确定和加强社会联系和互助文化。要素八，提高基础设施韧性：制定保护策略，并更新关键基础设施的维护。在必要时开发降低风险的基础设施。要素九，确保有效的灾害响应：并定期更新准备计划，与预警系统建立联系，提高应急和管理能力。要素十，快速恢复并更好地重建：制定符合长期规划的灾后恢复、恢复和重建战略，并改善城市环境。29 第四章 中国的韧性城市建设：宜可城与联合国减灾署及地方政府等的合作 。防汛应急快速响应体系 提升灾害韧性的城市规划 31 第四章 中国的韧性城市建设：宜可城与联合

23、国减灾署及地方政府等的合作 以人为本的社会韧性建设“公园城市”理念与实践 12 12 -提升水系统韧性的海绵城市建设 33 第四章 中国的韧性城市建设：宜可城与联合国减灾署及地方政府等的合作-陈加信，副教授（宁波诺丁汉大学地理科学学院，中国）宁波在夏季（6月至10月）经常遭受来自西太平洋的气旋（台风）引发的风暴潮和密集的降雨，导致城市内涝问题。例如，在台风 菲特 期间（2013 年 10 月中旬），该市遭受了严重的内涝，水深一度达到约 1 米，余姚地区受到影响家庭超过 10,000 个（Chan,Gu,et al.,2021）。宁波被经合组织列为全球十大面临洪水风险的沿海港口城市之一（Nich

24、olls 等人，2008）。市政府致力于提高城市防洪能力，2015 年该市被列入 30 个“海绵城市”试点之一（Griffiths 等，2020）。“海绵城市计划”（SCP）于 2013 年提出，采用“基于自然的解决方案”和相关蓝绿基础设施的实践来解决城市雨水管理和气候变化问题。总体思路是城市吸收暴雨中多余的雨水，并通过改善土壤-水渗透来恢复城市水文循环，从而增强通过城市湖泊、湿地、池塘和溪流吸收的水的再利用（Li et al.,2019）。海绵城市实践在很大程度上将城市雨水保护标准提高到 30 年一遇，这与新加坡、香港特别行政区和东京等其他亚洲主要城市的做法一致（Chan,Chen,et a

25、l.,2021）。这种做法通过增加蓝绿基础设施（例如生物沼泽、城市绿色公园、池塘、湿地、森林、花园等）来共同惠及城市生态系统服务（见图 3.2 和 3.3），从而提供更好的舒适价值、休闲功能、减碳、促进碳中和，还减少中国城市热岛效应。海绵城市的目标是到 2030 年代，试点海绵城市约 20%的城区（即市辖区）吸收、保留和再利用约 80%的城市雨水（Zheng et al.,2021）。宁波市政建设融入了许多蓝绿基础设施的建设，如利用路边生物植草沟在暴雨期间吸收和净化城区雨水及道路冲洗材料（如悬浮物），雨水经过海绵系统滞留、收集、存储之后，可为旱季（即冬季）再利用。此后，宁波市政府按照中央政府的

26、要求，执行了多部门政府机构协作的相关指导意见，这是中国城市规划实践中的一个突破和转变，因为城市防洪和水务通常是由地方水利部门或水务局单独管理的。例如，宁波市政府对国家标准中的城市雨水排放导则进行解释，并应用于宁 波（即宁波城市排水工程规划规范（2017 年 7 月）。这些标准的制定在提高排水标准、水环境和雨水收集能力，并减少洪涝风险，达到硬性指标的同时，也遵循国家海绵城市建设导则中的立法和相关的法律程序（Griffiths 等，2020）。而宁波将”基于自然的解决方案“纳入当前海绵城市计划的另一个成功案例是位于东部新城的“生态走廊”，由当地工业区的城市棕地改造（图 3.4）。该海绵城市措施与生

27、态友好的蓝绿景观设计相结合，用于生物滞留处理城市径流污染物（例如，通过芦苇床等当地湿地植被降低城市径流和排放中的营养水平）。生态走廊项目显著改善了当地水质，从以前的五类或劣五类，现在恢复到符合娱乐用途的三类，为生境（鸟类和昆虫）和当地社区提供了有吸引力的城市绿色空间。这些成功案例清楚地表明：宁波地方政府致力于按照中央政府制定的到 2030 年及以后的目标来实现海绵城市实践。35 第四章 中国的韧性城市建设：宜可城与联合国减灾署及地方政府等的合作 宁波的巨灾保险机制 宁波防灾减灾示范社区建设 绿色低碳社区建设 数字化智能社区治理 生态社区规划与实践 37 第四章 中国的韧性城市建设：宜可城与联合

28、国减灾署及地方政府等的合作 39 第四章 中国的韧性城市建设：宜可城与联合国减灾署及地方政府等的合作 5.如何规划和建设韧性城市 图源:Kelly Dai_ICLEI 41 第五章 如何规划和建设韧性城市 第五章 如何规划和建设韧性城市 43 第五章 如何规划和建设韧性城市 13 45 第五章 如何规划和建设韧性城市 47 第五章 如何规划和建设韧性城市 49 第五章 如何规划和建设韧性城市 51 第五章 如何规划和建设韧性城市 6.中国韧性城市建设“十四五”面临的机遇和挑战 图源:Jasper Garratt_Unsplash 第六章 中国韧性城市建设“十四五”面临的机遇和挑战 55 第六章

29、 中国韧性城市建设“十四五”面临的机遇和挑战 7.中国打造气候韧性城市（“十四五”规划期间）的政策建议 图源:Kelly Dai_ICLEI 第七章 中国打造气候韧性城市（“十四五”规划期间）的政策建议 59 第七章 中国打造气候韧性城市（“十四五”规划期间）的政策建议 近年来，中国许多城市频发暴雨洪涝灾害，引起学界和社会对构建韧性城市的关注。中国社科院-国家气象局气候变化经济学模拟联合实验室发布气候变化绿皮书应对气候变化报告（2017），对中国省会及以上城市进行了暴雨韧性排名。深圳、珠海两城市被认为是最具典型示范意义的“高韧性城市”。报告指出，深圳、珠海两城市的暴雨致灾危险度位居全国城市前

30、10%，同时适应能力也位居前列，属于高致灾危险度、高适应能力的高韧性城市，最具有典型示范意义（亚洲开发银行，2017）。然而，高韧性城市同时也是气候变化的高风险地区。一份关于区域风险的调查预测，2005 2050年全球洪灾年损失增幅最大的 20 个城市中，有 13 个在亚太地区，其中包括中国的广州、深圳、天津、湛江和厦门。这些城市地区需要防范气候变化带来的新增风险，加强增量型适应。61 第七章 中国打造气候韧性城市（“十四五”规划期间）的政策建议 2014 年 1 月设立的西咸新区是中国 19 个国家级新区之一。西咸新区将海绵城市、气候适应型城市试点建设作为中国西部地区落实生态文明理念、探索新

31、型城镇化范式的突破口之一。2019 年，沣西新城海绵城市试点建设通过国家专家组考核验收，并成功获批联合国教科文组织全球生态水文示范点。西咸新区通过制度创新提高韧性城市，被作为“转型适应”的典型范例，被编入IPCC第六次评估报告第二工作组报告。西咸新区在试点中积极推进气候适应融资机制创新：以试点专项补助资金为基础，放大财政资金杠杆作用，促进绿色产业金融体系创新，以股权和债权两种方式投资于新区海绵城市建设。通过与商业银行合作，建立陕西首支绿色海绵发展基金 12 亿元；成立城镇化建设发展基金 60 亿元，其中海绵专项 26.42 亿元；与政策性金融机构成立专项建设基金 6000 万元，创新引导金融机

32、构共同服务海绵城市建设。采用 PPP 模式，将纯公益性管网、片区海绵城市建设与可经营污水处理设施捆绑打包，引入资金 12.37 亿元。这些气候融资创新机制为建设“适应气候变化的现代田园城市”奠定了基础。(1)加强低碳韧性城市的协同规划(2)加强气候风险评估和气候地图设计(3)借鉴国际城市多主体参与的风险治理机制 63 第七章 中国打造气候韧性城市（“十四五”规划期间）的政策建议(4)构建政府财政资金和市场相结合的多元融资机制(5)注重韧性社会建设 参考资料 100 Resilient Cities.(2019).Social Cohesion.A Practitioners Guide to

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