中国银行研究院：PPP模式的发展现状、问题及建议（2023）（15页）.pdf

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1、 伦敦经济月刊（伦敦经济月刊（2013年年 1月）月）2013 年年 1 月月 18 日日 中银研究产品系列 经济金融展望季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 国际金融评论 国别/地区观察 作 者：叶怀斌 中国银行研究院 电 话：010 6659 2652 签发人：陈卫东 审 稿：王家强 邵科 联系人：马天娇 电 话：010 6659 3854 对外公开 全辖传阅 内参材料 2023 年 3 月 29 日 PPP模式的发展现状、问题及建议*自 2014 年财政部正式发文推广 PPP以来，国内PPP 模式迅猛发展。截至 2022年末，全国 PPP项目累计投资总额已超 20万亿元，对国内基础设施建

2、设起到了积极推动作用。但是，PPP 发展存在社会资本结构不优、增加地方政府财政刚性支出等问题。结合英国 PPP 市场发展经验，建议根据基础设施项目收益回报情况分层管理 PPP 项目库，适当拓展投资领域、拓宽退出渠道，强化政策引导，实现 PPP 模式的规范发展和阳光运行。研究院 银行业观察 2023 年第 11 期（总第 216 期）1 PPP 模式的发展现状、问题及建议 PPP（Public Private Partnership，政府与社会资本合作）是公共服务领域成熟的运营模式，通过引入具有投资及运营管理能力的社会资本，提升公共服务的供给效率。我国 PPP模式在经历若干发展阶段以后，已成为全

3、球最大的 PPP市场。本文分析我国 PPP市场发展历程、现状与问题，结合国际经验提出相关政策建议。一、国内 PPP模式的发展历程及现状 PPP 模式于 1982 年由英国正式提出，由于其在提升公共服务效率、缓解政府财政约束方面的显著优势在欧美国家得到广泛运用。在 2014 年正式引入我国后，PPP 模式展现出了蓬勃的生命力并对我国基础设施建设起到了积极促进作用，截至 2022 年末，全国已落地 PPP项目 1.4万个，投资总额 20.9 万亿元。（一）国内 PPP模式的发展历程 以不同时期的政策导向作为划分依据，国内 PPP 模式发展大致经历了推广、推广+规范、高质量规范发展三个不同阶段（图

4、1）。图 1：国内 PPP 模式的不同发展阶段及标志性政策 资料来源：作者整理 第一阶段：推广。国内 PPP模式最早探索起源于上世纪 90 年代，主要是国家计委核准的基础设施领域 BOT 试点项目。以 2014 年财政部发布的关于推广运用政府和探索探索 2014.09 推广推广 2017.11 推广推广+规范规范 高质量规范发展高质量规范发展 关于规范政府和关于规范政府和社会资本合作社会资本合作（PPP）综合信息平）综合信息平台运行的通知台运行的通知（财金财金201476 号号）关于规范政府和社关于规范政府和社会资本合作（会资本合作（PPP）综合信息平台项目库综合信息平台项目库管理的通知管理的

5、通知（财金财金201792 号号）关于推进政府和社关于推进政府和社会资本合作规范发展会资本合作规范发展的实施意见的实施意见（财金财金201910 号号）2019.03 关于进一步推动政府关于进一步推动政府和社会资本合作（和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的规范发展、阳光运行的通知通知（财金财金2022119 号号）2022.11 2 2023 年第 11 期（总第 216 期）社会资本合作模式有关问题的通知为标志，国内 PPP 进入了大规模推广阶段，聚焦引导和鼓励社会资本通过 PPP 模式参与相关领域的公共产品和服务供给。在此时期，国内 PPP 快速发展，2015年至 2017 年 P

6、PP 成交项目数及投资额迅猛增长（图 2），但同时 PPP 项目质量参差不齐、异化为新的政府融资平台等问题逐步暴露。图 2：2014-2022 年 PPP 项目年度成交情况 资料来源：明树数据，中国 PPP 行业发展报告（2022）第二阶段：推广+规范。2017年起，关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知等系列政策文件发布，推动了对 PPP 实践中出现的问题进行纠偏，强调规范地方政府与 PPP 项目的合作关系，防止 PPP 过度挤占财政空间，开始大规模清理 PPP 项目库，PPP 成交项目及金额开始呈下降趋势（图 2）。第三阶段：高质量规范发展。2019 年起，PPP