平安证券养老产业报告系统梳理了我国机构养老政策的演变历程。从“十五”以前的社会福利机构建设，到“十二五”机构养老为“支撑”，再到“十三五”为“补充”、“十四五”为“专业支撑”，政策对机构养老的定位不断演进。养老机构从早期公办公营的社会福利机构，扩展到社会力量兴办、公建民营、民办公助等多种方式。当前政策推动养老机构分级分类精准供给，分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型三类，满足不同收入老年人多层次、个性化服务需求。政策支持力度持续加大，为养老产业发展提供了明确的制度保障。

我国机构养老政策经历了四个阶段的演进。“十五”以前：重点围绕增加老年福利设施，明确“以社会福利机构为补充”的发展方向，养老机构以公建公营的社会福利机构为主。“十五”期间：强调加快老龄事业发展，积极推进社会福利社会化进程，提出吸引社会力量投资兴办养老服务设施。“十一五”期间：明确“机构养老为补充”，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业。“十二五”期间：机构养老定位升级为“支撑”，提出养老机构建设数量和规模量化要求。“十三五”期间：调整为“补充”，加快推进医养结合发展，提出护理型床位占比不低于30%。“十四五”期间：明确机构养老“专业支撑作用”，推动分级分类精准供给，护理型床位占比提高到55%。政策定位的持续提升反映机构养老在养老服务体系中扮演着日益重要的角色。

政策持续鼓励和引导社会力量兴办各类养老服务机构。从机构性质看，早期以公办公营的社会福利机构为主；“十一五”开始支持社会力量兴办社会养老服务机构，并试点“公建民营”、“民办公助”、“政府购买服务”；“十二五”积极推进养老机构运营机制改革与完善，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行管理；“十三五”进一步深化公办养老机构改革，积极支持社会力量举办养老机构；“十四五”推动养老事业和养老产业协同发展，大力发展普惠型养老服务。从服务对象看，从早期以政府兜底集中供养的老年人为主，扩展到面向全体老年人，满足不同收入老年人多层次、个性化服务需求。截至2025年2月11日，全国养老服务信息平台显示提供机构养老服务的养老机构38843个，其中公办机构8891个、公建民营机构4552个、公办民营机构1613个、民办机构13011个，社会力量已成为机构养老服务的重要提供者。

当前政策推动养老机构分级分类精准供给。兜底保障型养老机构（公办机构）主要收住特困老年人和经济困难失能老年人等，不以营利为目的，坚持公益属性。普惠支持型养老机构（委托运营的公办养老机构以及对接社会服务兜底工程的专业养老机构）面向全体老年人开放，由政府支持、社会运营、合理定价，床位费、照料护理费实行政府指导价。完全市场型养老机构实行充分竞争、优质优价，满足老年人多样化需求，社会力量兴办的CCRC养老社区等属于此类。分级分类供给体系有助于不同类型养老机构各司其职，兜底保障型守住民生底线，普惠支持型扩大服务覆盖面，完全市场型满足中高端需求，形成多层次、立体化的机构养老服务体系。