水泥行业的产能过剩问题在2024年进一步加剧。产能利用率跌破50%，降至历史最低水平，行业供需失衡达到新高度。中诚信国际研究报告指出，2024年新修订的产能置换办法与节能降碳政策对水泥熟料产能的遏制力度明显增强，2025年18亿吨产能控制目标与碳市场扩围将共同加速低效产能出清。但产能去化效果仍取决于政策执行力度和行业“反内卷”的共识程度。

2023年全国水泥产能利用率约59%，较2022年下降7个百分点。2024年1-11月水泥平均产能利用率进一步降至不到50%，触及历史最低水平。截至2024年末，全国新型干法水泥生产线累计设计熟料年产能约17.93亿吨，较年初18.03亿吨小幅下降。产能出清速度远低于预期，供需失衡格局加剧。需求端连续四年收缩而供给端调整缓慢，行业整体陷入“产能过剩-低价竞争-效益下滑”的负循环。

2024年10月工信部发布新修订的产能置换实施办法，政策力度明显加大：一是强调产能的等量及减量置换，对于所处区域、能效水平、环保绩效等级不同的产能实行差异化置换政策；二是规定能效基准水平以下的产能不能用于置换；三是明确置换产能要严格依据项目备案（核准）文件确认的产能确定，不再根据窑径核定，消除“批小建大”问题。各地巡查处理亦趋严，实际产能大于备案产能的产线被要求补齐差额产能。

国务院《2024-2025年节能降碳行动方案》提出2025年底全国水泥熟料产能控制在18亿吨左右，能效标杆水平以上产能占比达到30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出。根据国家发改委数据，水泥行业仍有16%产能未达能效基准水平，按实际产能推算约3亿吨。全国碳排放权交易市场首次扩围覆盖水泥行业，2027年后配额分配将从绩效法转向基准法，形成更严格碳排放约束。以全国碳配额成交价65.62元/吨测算，若取消免费配额，熟料企业碳排放履约成本将达55.78元/吨熟料。

2024年各地区错峰限产力度普遍加强，东北地区二三季度几乎每月停窑15天左右，其他区域停窑时间延长10-30天。但错峰限产本质是短期调节手段，在产能未有效压降情况下调节空间有限。产能出清需依赖市场化退出与政策约束的长期协同。中诚信国际认为，双碳政策将促使中小企业面临更大成本压力，行业整合或有所加强，但产能出清速度存在不确定性。

水泥行业产能控制核心政策与目标

政策/目标	核心内容	实施时间
产能置换新规	能效基准以下产能不能置换，严格按备案产能核定	2024年10月起
节能降碳行动方案	熟料产能控制在18亿吨，标杆产能占比30%	2025年底
碳市场扩围（启动期）	绩效法分配配额，暂免费	2024-2026年
碳市场扩围（深化期）	转向基准法分配，形成严格约束	2027年起