2016年全面营改增是近年来影响最大的财税改革之一，其短期效应远超预期。招商证券报告指出，营改增前夕地方政府出现大规模“抢收”营业税行为，2016年4月营业税同比增长74.8%。改革落地后，尽管地方增值税分享比例从25%提升至50%，但地方增值税收入不增反降——2017年28212亿元，低于2015年营业税+增值税总收入29274亿元。本文从改革背景、短期异常、长期影响三个维度，深入分析营改增对地方财力的真实冲击。

2012年，营改增试点在上海启动，最初在交通运输业和部分现代服务业试点。2016年3月，国务院发布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，规定从2016年5月1日起，营改增试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业。

全面营改增意味着征收了数十年的营业税正式退出历史舞台。与此同时，增值税分享比例从中央75%地方25%调整为央地各50%。中央政府通过税收返还方式，以2014年为基数给予地方政府财力补充。

营改增的核心目标是消除重复征税、减轻企业税负。但改革对地方财力的影响，在政策设计阶段可能被低估了。地方政府失去营业税这一重要主体税种后，增值税分享比例提升能否完全对冲，成为改革的关键变量。

营改增前夕，地方政府出现大规模“抢收”营业税行为。

2015年，地方政府营业税收入达19162亿元。2016年前4个月，营业税收入异常增长至10168亿元，占2015年全年的53%。2016年4月，营业税收入达3227亿元，同比增长74.8%，剔除“营改增”转移收入影响后，增长率仍达70.7%。2016年5月，营业税收入2127亿元，同比增长76%。

2016年4月，财政部和国家税务总局发布《关于认真做好全面推开营改增试点前税收征管工作的通知》，要求试点纳税人在纳入营改增试点前补缴税款的，应补缴营业税，由原主管地税机关负责追缴。这一通知实质上是对地方“抢收”行为的规制，但仍未能完全遏制。

地方政府“抢收”的动机清晰：营业税即将取消，在改革前扩大税基、增加入库，可以留存更多财力。这与1993年分税制前、2001年所得税改革前的策略性行为如出一辙。

营改增落地后，地方财政收入的实际情况与政策预期出现偏差。

2015年，地方增值税和营业税总收入为29274亿元。2016年全面营改增后，尽管地方增值税分享比例提升至50%，但2016年地方增值税收入为28931亿元，2017年进一步降至28212亿元。地方增值税收入不增反降。

地方政府在改革前夕的抢收行为导致2016年营业税异常增长，这也使得2016年地方增值税+营业税总收入看起来尚可。但从2017年数据看，地方财政实力确实受到了削弱。营改增对地方财政的冲击不仅是短期的，更可能是结构性的——失去主体税种后，地方财政对中央转移支付的依赖度进一步上升。

表3：营改增前后地方增值税与营业税收入变化

年份	地方增值税（亿元）	地方营业税（亿元）	合计（亿元）
2015	10112	19162	29274
2016	28931（增值税）	—	28931
2017	28212（增值税）	—	28212

营改增案例再次印证了财税改革前地方政府策略性行为的规律性。从分税制（1993）到所得税分享（2001）再到营改增（2016），每一次涉及央地收入划分的改革，都会在改革前夜触发地方政府的“抢收”行为。这种行为的根源在于：地方政府在央地博弈中处于信息劣势和制度被动地位，只能通过策略性行为在改革窗口期争取最大利益。

对于本轮财税改革，历史经验提供了三点启示：一是改革方案设计应充分考虑地方策略性反应，建立更加科学的央地财力分配机制，减少博弈成本；二是应警惕改革对地方财力的真实冲击，避免仅靠提高分享比例无法完全对冲税种流失；三是应加快建立地方主体税种，减少地方财政对中央转移支付和土地出让金的过度依赖。