亚洲清洁空气中心：2022年空气质量管理的成本效益分析国际经验与案例（56页）.pdf

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1、关于亚洲清洁空气中心亚洲清洁空气中心（Clean Air Asia，简称 CAA）是一家国际非营利性组织，致力于改善亚洲区域空气质量，打造健康宜居的城市。CAA 成立于 2001 年，是联合国认可的合作伙伴机构。CAA 总部位于菲律宾马尼拉，在中国北京和印度德里设有办公室。CAA 拥有来自全球的 261 个合作 伙伴，并建立了六个国家网络印度尼西亚、马来西亚、尼泊尔、菲律宾、斯里兰卡和越南。CAA 自 2002 年起在中国开展工作，专注于空气质量管理、绿色交通和能源转型。2018 年 3 月 12 日，CAA 获得北京市公安局颁发的境外非政府组织代表机构登记证书，在北京设立亚洲清洁空气中心（菲

2、律宾）北京代表处。CAA 接受公安部及业务主管单位生态环境部的指导，在全国范围内开展大气治理领域的能力建设、研究和宣传教育工作。报告团队万 薇 博士 中国空气质量项目主任 卞 蕾 环境研究员 衷 楠 博士 高级环境研究员王 思 环境研究员致谢亚洲清洁空气中心在此衷心感谢北京大学张世秋教授对中心围绕成本效益分析开展的一系列工作以及本报告的大力支持、专业指导和宝贵建议。感谢北京大学博士生王彦滢参与报告校稿。特别感谢洛克菲勒兄弟基金会对本期报告的资金支持。近年来，我国大气污染治理力度之强以及空气质量改善速度之快前所未有。联合国环境规划署代理执行主任乔伊斯姆苏亚曾这样评价北京的大气污染治理：“世界上还

3、没有任何一个城市或地区做到了这一点。”在看到成绩的同时，也要看到未来的隐忧和挑战。大气污染及其治理，不仅涉及污染排放及生成特征，更与社会发展阶段、经济发展水平以及产业结构等密切相关。大气污染治理的早期阶段，由于一次排放量大、主要大气污染物浓度高，采取常规减排措施就能带来一定成效。但当大气污染控制进入攻坚阶段，二次复合污染问题突出，污染形成机制与污染控制呈现高度复杂性，空气质量持续改善的难度不断提升。过去十多年在重点行业快速推进的节能减排等措施，推动了整体污染防治及技术变革，比如电力和钢铁行业等已经开始实施了领先于世界的排放标准限值并开展超低排放改造，机动车污染控制也进入“国六”阶段，低成本的节

4、能减排空间及潜力已被利用和挖掘，污染物的持续减排涉及到难度更大的技术创新和结构调整等诸多方面。这意味着未来空气质量改善的边际成本和社会总成本都会高于以往，从公共管理的角度，任何政策不仅要追求有效性，同时也必须寻求以最小代价达成目标的路径和手段。因此，新形势下，必须寻求基于审慎研究和精细管理的较低成本的空气质量改善路径。同时，在中长期的“碳达峰”、“碳中和”目标下，寻求更有效的路径使得减污降碳可以最大程度地实现协同增效，从社会成本和效益的角度对各类对策和措施进行权衡比较，也需要开展综合分析和深入研究。任何行动都有收益和成本，经济决策需要比较二者，环境保护同样如此。从目标选择看，环境质量目标的严苛

5、程度以及达成期限的长短，对社会经济发展会产生不同程度的影响。在目标制定的过程当中，纳入经济分析的视角，有助于帮助识别环境和经济协同发展的目标。从路径选择看，由于不同的污染防治措施和策略的成本差异巨大，不仅体现在具体的控制措施，也体现在不同的污染源、不同张世秋北京大学环境科学与工程学院 教授亚洲清洁空气中心 理事会成员 Foreward引言-2-空气质量管理的成本效益分析国际经验与案例区域的差异。例如，进一步控制电厂与控制居民取暖的单位污染排放的增量成本差异很大，相应地，以不同排放控制策略实现同样程度的污染物浓度降低的成本差异也会很大。无论是环境保护目标制定，还是达成目标的路径和手段，都需要进行

6、成本效益分析不仅包括直接成本效益也包括协同效益和共生成本，以此回应战略、政策、规划和项目的可行性疑问、评估环境管理政策及其目标的合宜性、识别实现目标的最小成本路径，从而推动低社会成本、兼具效率和公平的综合决策。需要注意的是，现有的成本效益分析，很多讨论的是技术效率问题，比如如何通过成本节约和资源高效利用来解决问题。但另外两类重要的效率问题不能被忽视：一是配置效率，即相同资源配置于不同用户、区域、时间等所发生的成本和带来的效益的异质性；二是制度效率或者政策效率。由于不同的制度安排和政策的交易成本，特别是管理和监管成本差异巨大，达成同样目标的制度和政策的成本与效益也会有很大不同。此外，政策实施时机