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1、 中国煤炭城市公正转型调研报告-基于两个案例的研究 1杨颖霞 2董文娟 3惠洁洁 1哈佛大学肯尼迪政府学院贝尔弗科学与国际事务中心环境和自然资源项目 2清华大学气候变化与可持续发展研究院 3哈佛大学肯尼迪政府学院 2024 年 6 月 1 摘要 减少温室气体的排放要求减少煤炭的生产和消费，这给经济发展主要依赖煤炭开采的地区以及煤炭行业相关从业者带来了巨大挑战。如何实现煤炭开采地区的转型，使其在不依赖煤炭的情况下依然保持经济繁荣，人们仍然拥有体面的工作和良好的生活质量，即所谓的“公正转型”。如果能够妥善解决这一难题，就能减少退煤的障碍，加快温室气体减排的进程，避免气候变化带来的负面影响，同时保持

2、社会和经济的繁荣稳定。中国的煤炭产量占世界的一半以上，煤炭行业从业人数约占全球的一半。2020 年，中国宣布将在“2030 年前实现碳排放达峰，2060 年前实现碳中和”（以下简称“双碳目标”）。在全球碳中和浪潮和绿色工业革命背景下，“双碳目标”是中国对国际社会所做出的承诺，也是促国内经济高质量发展、实现“美丽中国”愿景的重要战略部署。然而，受资源禀赋和产业结构限制，中国在实现“双碳目标”的过程中将面临更为艰巨的挑战。作为一个发源于上世纪七十年代美国劳工运动的概念，公正转型的学术研究也仅仅开始于本世纪初期，目前尚无统一的概念和研究框架，但在实践层面已经迅速成为全球气候治理和各国广泛使用的议题和

3、政策。本研究重点关注中国过去是否有属于公正转型范畴内的政策，以及这类政策的运作机制和实施效果。在未来实现双碳目标的过程中，中国应如何吸取自身和国际社会的经验，加强和改进煤炭地区的公正转型政策？本研究旨在回答这些问题，探讨如何在中国实现公正转型概念的本土化、实现与现有政策体系的对接与融合，并促进国际社会就这一问题加强沟通和对话，形成理解和共识。本报告选取了两个煤炭资源枯竭型城市开展了实地调研，并对其转型过程与经验进行分析。这两个城市分别位于内蒙古自治区和陕西省，在本报告中分别以 A 市和 B 市指代。这两个城市都属于西部城市，多年来一直依赖煤炭开采作为经济支柱产业。2000 年以来，随着中国经济

4、发展转型和环境政策的完善，这两个城市被中央政府指定为资源枯竭型城市，并逐步发展转型以减少经济对煤炭的依赖，目前已经有 20 年左右的政策实施经验。虽然这两个城市的转型与实现“双碳目标”的驱动力略有不同，但其目标却是一致的，即在逐步减少煤炭依赖的情况下保持城市的经济高质量发展和社会繁荣稳定。这两个案例研究表明，尽管这两个案例研究表明，尽管 公正转型公正转型 作为一个源于西方的新概念，在中国并没有被广泛使用和作为一个源于西方的新概念，在中国并没有被广泛使用和接受，但它一直是中国各级政府在制定和实施煤炭城市转型政策中的重要维度。接受，但它一直是中国各级政府在制定和实施煤炭城市转型政策中的重要维度。中

5、央政府认识到煤炭产业转型的难度以及煤炭地区和从业者所面临的困境，已经拨付了规模达数千亿元的专项资金，重点用于改善社会保障、教育卫生、环境保护，支付煤炭企业职工安置。地方政府根据煤炭工人的年龄和不同需求，制定了不同的安置政策，提供就业培训和其他支持措施。这些政策和措施有效地帮助了煤炭行业的公正转型，让煤炭工人失业下岗后至少能维持基本的生活，同时这些措施也得到了全社会的认可。2 除了为煤炭工人提供安置措施外，中国的公正转型政策还将经济多元化作为重点，通过强有力的除了为煤炭工人提供安置措施外，中国的公正转型政策还将经济多元化作为重点，通过强有力的产业政策推动经济多元化发展，积极创造非煤产业就业机会产

6、业政策推动经济多元化发展，积极创造非煤产业就业机会。这些产业政策通常基于城市自身的资源禀赋以及自然社会资源方面的竞争优势，并结合国家和地区宏观经济和产业发展的需求发展非煤新兴产业。在产业转型方面，两个城市都有一些成功经验。例如 A 市已成为中国焦炭化工和氯碱化工产业的重要基地，并正在向战略新兴产业（如新能源电池、光伏、可降解材料）升级，同时其化工行业的就业人数已超过煤炭开采业的就业人数。B 市经过多年的努力建立了电解铝产业上下游的产业链，并且正在进一步升级，做大做强产业规模，增加再生铝生产能力，拓展下游终端产品。中国的城市政府作为中央和省级政策的执行者和地方经济发展的主导者，在城市转型过程中发