睿和咨询：2026国资穿透式监管白皮书（13页）.pdf

核心结论速览。 穿透式监管是国资监管从“管资产”迈向“管资本”的关键跃升：传统监管模式暴露层级多、数据孤岛、风险隐蔽、管控滞后等突出问题。“看不见、管不透、控不住”的治理困境，致使“规模扩张”掩盖了“价值创造”，空转贸易、违规担保等重大系统性风险难以被直观发现。 四份核心政策文件构成穿透式监管的制度组合拳：2号文（指导意见）阐明穿透式监管内涵；1号文（财务数智化）明确DRP技术底座；15号文（内控体系）将穿透要求刚性嵌入企业；46号令（责任追究）构成治理闭环。 “四全穿透”原则与“三监两管”框架是穿透式监管的核心特征：全级次、全链条、全过程、全要素穿透；辅以监督重大决策合规性、监督资本流向与回报、监督收入分配合理性，管住重大风险。 DRP（数字化资源管理平台）是穿透式监管不可或缺的技术底座：DRP并非ERP的简单延展，而是高度融汇数据流、业务流、资金流的统一数智中枢，实现从“汇总宏观指标”直达“底层微观单据”的无缝下钻。 十大高风险领域是穿透式监管的重点监管对象：涵盖投资、财务、采购、资金、产权、薪酬、金融、军工、境外资产、合同等，目标是解决“控股不控权、参股不行权、多层架构规避监管”的问题。 五大主流技术底座服务商提供差异化解决方案：用友（BIP一体化架构）、汉得（权责穿透与异构系统集成）、金蝶（AI引擎驱动）、浪潮（内外数据融合）、蓝凌（OA全级次组织协同），以及百望股份（票财税穿透）和招商银行（金融级司库）等垂直专精方案。穿透式监管的政策背景。国有资产监管以往以“管资产”或初步探索“管资本”为特征的传统监管模式，在应对日益复杂的集团架构、多层嵌套的股权交织、跨界多元的业态布局以及复杂多变的金融环境时，日益暴露出层级多、数据孤岛林立、风险隐蔽、管控滞后等突出问题。“看不见、管不透、控不住”的治理困境，致使“规模扩张”掩盖了“价值创造”，空转贸易、违规担保、资金空转等重大系统性风险亦难以被直观发现。鉴于此，国务院国资委密集出台了一系列重要政策，勾勒了国资监管全面迈入“穿透式监管”的新阶段的发展蓝图。穿透式监管秉持“实质重于形式”的监管理念，依托前沿数字技术，旨在推动国资监管从纸面审核向实质管控、从被动应对向主动预防、从人工研判向智能辅助决策的根本性变革。核心政策体系解读。当前支撑穿透式监管的核心政策体系主要包括四份互相关联的重要政策文件，共同奠定了“十五五”及未来更长时期内国资监管的政策基础：《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（“2号文”） ：首次阐明了穿透式监管的内涵，明确了以全面内控管理为目标，对投资、财务、采购、资金、产权、薪酬、金融、军工、境外资产、合同等十大高风险领域实施重点监管，目标是解决“控股不控权、参股不行权、多层架构规避监管”的问题。《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（“1号文”） ：明晰了“穿透”所需的技术实现工具，提出在“十五五”时期全面建成覆盖全经营领域的数字化资源管理平台（DRP系统）。DRP并非ERP的简单延展，而是高度融汇数据流、业务流、资金流的统一数智中枢，是夯实穿透式监管不可或缺的技术底座。《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（“15号文”） ：将穿透要求刚性嵌入企业内控体系，推动监管从“抽样检查”向“全量监测”跃升，要求依托智能模型实施全天候实时探针式监测，使监管要求“润物无声”地融入日常经营。《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（46号令） ：与前述文件配套衔接、共同构成治理闭环。一旦数智系统捕捉到违规，留痕数据将直达具体决策者与执行者，从而破解“集体决策、无人担责”的问题，真正实现权责对等与失职必究。穿透式监管的核心特征。穿透式监管核心可以提炼为“全级次、全链条、全过程、全要素”的“四全”穿透原则，并辅以“三监两管”的实务操作框架。全级次穿透：旨在打破集团总部与各级子企业（涵盖二、三、四级乃至更末梢机构及境外机构）之间的信息壁垒，彻底消除基层单元的监管真空与责任悬浮。全链条穿透：要求实现资本、资产、资金、业务全流程的纵深贯通，严防资金体外循环与资本脱实向虚，精准锁定资金流向的最终锚点与反应业务的真实商业逻辑。全过程穿透：将监管触角大幅前置，覆盖从事前（立项寻源）、事中（合同履约、资金拨付）到事后（结算评价）的全生命周期，实现从“事后补救”向“事前防微杜渐、事中精准干预”的跨越。全要素穿透：要求全方位统筹人、财、物、权等关键治理要素，利用大数据画像技术，精准厘清复杂的股权嵌套、担保链条与关联交易，确保全维透视、不留死角。实务中的“三监两管”，则要求国资委依法履行出资人职责，做到监督重大决策合规性、监督资本流向与回报、监督收入分配合理性，管住重大风险，确保企业在授权放权、激发活力的同时，不偏离高质量发展的主航道。全景体系构筑：从国资监管到国企落地。穿透式监管是一套跨越国资监管机构、国有资本投资/运营公司、产业集团直至最基层业务单元的立体监管体系。从国务院国资委到中央企业的落地。中央企业业态繁杂、管理层级多、全球化布局广，穿透式监管的落地高度仰赖于集团级全域数字化资源管理平台（DRP）的统筹建设与业财一体化的深度融合。在监管层面，国务院国资委通过颁布统一的国资监管数据标准与接口规范，明确了国资监管的数据要求。国资委系统端聚焦“三重一大”决策运行、大额资金动态监测等指标的汇聚与系统性风险预警，发挥着“智慧大脑”的统驭作用。作为承上启下的核心枢纽，央企总部通过构筑DRP数智底座，消除异构系统的孤岛问题。DRP采用微服务、云原生及信创架构，向下采集各级子企业的全量明细数据，向上严格遵循国资委口径进行指标映射与自动化报送，实现从“汇总宏观指标”直达“底层微观单据”的无缝下钻。在子企业执行末梢，监管规则被无感植入前端业务操作流。例如，在跨境资金支付场景中引入区块链与智能合约技术，一旦资金拨付偏离预设航道或触碰东道国合规红线，系统即刻触发权限熔断并向上级预警，真正实现了“业务即监管，流程即风控”的长效治理机制。央企实操案例：中国建材集团设立专职审计监察部与多部门联合监管专班，依托高度集成的信息化平台，集团总部能实时抓取子公司应收账款周转率等指标异常波动并实现秒级纠偏防险。国家电网公司针对电网重大建设项目，从前期的招投标合规审查到后期的资金与质量监管，实施了全生命周期的穿透式闭环管控。中国石化构建了“集团-事业部-企业”三级监管组织架构，依托财务共享中心实现全集团财务数据的高度集中核算与自动化抓取。中储粮集团利用智能物联网系统对粮情、出入库等环节打造了“五张图”管理，实现了实物资产与资金的绝对全链条穿透。从地方国资委到地方国企的落地。相较于央企，地方国企规模体量差异大、数字化基础参差不齐。地方国资委更侧重于依托“国资云”实施集约化统建与监管数据的抽取、共享。地方国企通过标准化API接口，常态化、定时向上级系统报送全量数据，实现横向到边、纵向到底的穿透。针对数字化基础薄弱的地方国企，部分地方国资委或合作机构基于国资云，创新性地输出标准化的司库系统、人事管理等SaaS级业务套件，天然自带与监管平台的直连取数能力。地方实操案例：上海国资委在20年前开始探索智慧风险预警；湖南国资委已完成国有企业画像；广东省国资完成了所有省属国企的财务共享中心和司库建设并在国资委开展穿透式监管数字化部署。广西壮族自治区国资委数据中台已完成大量区直企业数据对接，采集海量明细数据，汇聚数千项监管指标。山东省枣庄市已全面实现市、区（市）两级国资数据与省级在线监管系统的高效融通，完成100%的数据对接与常态化报送。核心业务模型与指标体系。穿透式监管从“理念”落地为“实战”，其核心枢纽在于将错综复杂的国资监管要求，精准转译为可计算、可量化、可预警的规则算法模型。监管模型需全天候覆盖十大高风险领域，并针对无关多元扩张、多层股权架构、控股不控权、偏离主业投资等11类突出问题开展专项管控。融资性贸易与供应链采购风险穿透模型。融资性贸易往往发生在合法合同与真实发票的掩护之下，传统基于单据表象的财务核查极难洞察其端倪。穿透式监管模型引入知识图谱、图算法与生成式AI大模型工具，从交易流转的业务本质进行穿透识别。智能预警覆盖三大维度：客商关联关系穿透——依托工商数据、股权穿透数据构建“关联反欺诈知识图谱”，精准挖掘潜藏关联，严防“关联循环”。交易闭环特征识别——采用图算法智能识别物流与资金链闭环，引入垂直领域生成式AI专家模型，智能研判并识别潜在的“融资性贸易”风险。资金与结算异常——司库系统实时穿透资金流水，阻断资金空转与违规挪用。财务合规、资金与债务风险穿透模型。系统需内嵌严密的监管指标，坚决守住资金安全和合规底线，防范化解系统性金融风险。智能预警覆盖：隐性杠杆与债务健康——构建全天候动态化的现金流压力测试体系，实时抓取短债长投预警，系统自动生成止损预案。担保圈与连环债监控——利用拓扑算法层层穿透股权链条与担保台账，对超限额担保执行提示、预警、系统物理阻断。大额资金与账户监测——依托司库系统实现全面银企直联，高风险资金流出触发前置审批、风控模型拦截。费用管控与八项规定——从预算申请到资金支付实施全链路穿透，利用OCR识别与国家税务总局关联，精准锁定违反“中央八项规定精神”的违规操作。产权管理、投资决策与三重一大风险穿透模型。产权登记是国资监管的核心，重大投资与人事任免是决定企业长期价值创造的命脉。智能预警覆盖：多层股权架构穿透——生成可视化产权关系树与多层嵌套图谱，对违规新设法人、暗箱挂靠、假冒国企进行系统级精准追踪。投资全生命周期风控——建立“宏观-中观-微观”三级响应预警模型，结合“九宫格”战略匹配度评估，监测识别低效投资。重大决策与追责机制——基于“三重一大”数字化决策模型，在决策各环节布设风险追踪探针，实现问题线索自动派单、跟踪整改，直接穿透锁定最终责任人。主流技术底座与服务商解决方案。穿透式监管的实现，专业设计咨询和数智化平台建设两者都非常重要，彼此需要能力适配。用友：依托BIP平台，提出“一个顶层框架、十条业务主线、四个作业平台、二个支撑平台”穿透式监管体系。技术层采用云原生与信创适配；数据层深耕全域数据采集；应用层覆盖智能会计、司库、全面预算等十大核心场景。高度适配前期已使用用友产品的国有企业。汉得：聚焦将抽象监管制度转化为可落地的长效运营机制。“1544”体系构建完整穿透维度，亮点在于“权责穿透”——监管压力与考核指标传导至每一个法人单位与关键岗位。高度适配集团存在大量异构系统的情况。金蝶：针对业态复杂的大型多元化集团，提出“双层ERP”架构（集团中央统驭管控+业务板块自主灵动运营）。金蝶云·苍穹平台引入企业级Agent智能体引擎与多模型底座，全方位拉升穿透式监管的AI含金量。浪潮：核心壁垒在于国有企业属性，深耕政府端国资监管领域，推崇“内外数据大融合”，将企业内部核心数据与外部互联网公开数据源碰撞，描摹全方位精准画像。蓝凌：以全级次信创OA为底座，搭载“穿透式监管”智能引擎，一键构建涵盖全资、控股及境外机构在内的统一庞大多层级组织架构树，实现“纵向到底、横向到边”。垂直专精方案：百望股份在票财税深度穿透、融资性贸易拆解与八项规定合规监控上构筑特色技术护城河。招商银行凭借银企直联技术壁垒，跨界输出金融级“超级网银”与债务资金动态监测系统，实现国资委高效监管、国企降本增效与银行沉淀客户资金流三方共赢。关键挑战：异构系统数据对接与集成。穿透式监管落地的最大“拦路虎”是底层数据的割裂与碎片化。大型国企内部往往运行数十乃至上百个异构系统（ERP、MES、SRM、CRM、OA等）。企业必须摒弃传统“系统间点对点取数”模式，高标准构建企业级“数据交换平台（数据中台）”，作为统一数据来源与监管机构“在线监管前置取数平台”稳定连接。三大核心挑战：一是数据采集与清洗——部署工业级数据集成中间件或ETL/ELT工具集群，灵活采用API接口实时调用、数据库日志底层解析、RPA模拟人工抓取等混合手段。二是主数据与元数据治理——统一组织机构代码、人员ID、会计科目字典、客商编码等主数据标准，消除“一物多码”、“口径差异”。三是数据关联关系逻辑建立——在数据清洗、转换中完整识别、设计、保留不可篡改的数据知识图谱，保证异常预警能逐层下钻到原始采购订单乃至OA系统立项审批单与具体签字人。数据安全：恪守国家及国资委颁布的数据交换接口规范。接口注册与授权是第一道关卡；数据传输采用国密算法双重加密（SM4对称加密+SM2非对称加密）；实行“按需调用”与“实时推送”双轨制。针对境外资产穿透监管，引入“数据可用不可见”的联邦学习与隐私计算技术，完美调和跨境数据穿透监管刚性诉求与国际数据隐私法规矛盾。以上为报告核心内容摘要，如需获取完整报告详细数据及全部模型与案例，请访问下载页下载完整PDF报告。FAQ。问：什么是穿透式监管？穿透式监管是国务院国资委推动的国资监管新模式，秉持“实质重于形式”的监管理念，依托前沿数字技术，旨在推动国资监管从纸面审核向实质管控、从被动应对向主动预防、从人工研判向智能辅助决策的根本性变革。问：穿透式监管的“四全”原则是什么？全级次穿透（打破集团与各级子企业信息壁垒）、全链条穿透（资本、资产、资金、业务全流程贯通）、全过程穿透（覆盖事前、事中、事后全生命周期）、全要素穿透（统筹人、财、物、权等关键治理要素）。问：DRP是什么？与ERP有什么区别？DRP（数字化资源管理平台）是穿透式监管的技术底座，并非ERP的简单延展，而是高度融汇数据流、业务流、资金流的统一数智中枢，实现从“汇总宏观指标”直达“底层微观单据”的无缝下钻。问：穿透式监管主要覆盖哪些高风险领域？覆盖投资、财务、采购、资金、产权、薪酬、金融、军工、境外资产、合同等十大高风险领域，目标是解决“控股不控权、参股不行权、多层架构规避监管”的问题。问：穿透式监管有哪些主流技术解决方案？用友（BIP一体化架构）、汉得（权责穿透与异构系统集成）、金蝶（AI引擎驱动）、浪潮（内外数据融合）、蓝凌（OA全级次组织协同），以及百望股份（票财税穿透）和招商银行（金融级司库）等垂直专精方案。数据来源说明。本报告所有内容来源于睿和咨询（RICO CONSULTING）发布的《国资穿透式监管白皮书——体系是什么？模型有哪些？数智化集成如何做？》，涵盖穿透式监管政策解读、全景体系构筑、核心业务模型与指标体系、主流技术底座与服务商解决方案、异构系统数据对接与集成等完整内容。