当中国“双碳”目标的年均资金需求达3.6万亿元，当地方政府专项债发行规模从2015年的959亿元跃升至2024年的4万亿元——一个千亿级“投向绿”债券市场正等待绿色标签的激活。北大国发院宏观与绿色金融实验室的报告揭示：地方政府专项债凭借“债项对应项目”的制度设计，是撬动全球绿色资本的最具潜力工具，但绿色标签的规模化落地仍面临从政策框架到项目储备的系统性瓶颈。

在“碳达峰、碳中和”目标引领下，中国各省市在能源转型、清洁交通、生态环保及可持续城市建设等领域催生了规模庞大且持续增长的绿色投资需求。据《中华人民共和国气候变化第一次双年透明度报告》，2024—2030年中国应对气候变化的总资金需求规模约为25.2万亿元，年均约3.6万亿元；2031—2060年总资金需求约243万亿元，年均约8.1万亿元。此类项目普遍具有投资周期长、资本密集的特点，对长期、低成本绿色资金形成刚性需求。

地方债，特别是地方政府专项债券（专项债），凭借其“债项对应项目”、偿债来源与项目收益挂钩的制度设计，高度契合国际贴标绿色债券标准。专项债已从补充性工具转变为主导性融资方式——2015年发行规模仅959亿元，2024年已达40,188亿元，占新增地方债比重从16.2%上升至85.2%。如此庞大的存量与增量规模，构成了体量可观的潜在绿色金融资产池。

推动地方政府债券国际化还具有超越资金补充的深层战略价值。一是借助国际市场力量加速国内绿色债券标准与国际主流规则接轨；二是建立关键定价基准便利中国企业进入全球绿色投资者群体；三是在离岸市场发行更多高质量人民币计价绿色政府债券，可丰富离岸人民币资产、增强全球对人民币作为绿色投资载体的信心。2025年4月财政部在伦敦成功发行60亿元人民币绿色主权债券获近七倍超额认购，为地方债“出海”提供了政策先例与市场信心。

中国地方债绿色化的政策环境正经历从“严格管控”到“有序放权”的转变。在举债权限方面，2024年底国务院选择11个管理基础好、债务风险低的省份开展专项债券项目“自审自发”试点，由省级政府自行审核批准本地区专项债券项目清单。在离岸举债渠道方面，2021年深圳在香港发行全国首只离岸人民币地方债，此后广东、海南相继获批。截至2025年底，三地累计发行44只离岸人民币地方债，总规模687亿元，其中贴标绿色债券29只、规模447亿元，占比65.1%。2025年2月财政部发布的《中华人民共和国绿色主权债券框架》，首次为中国政府发行绿色债券确立了国际通行的核心制度，为地方政府提供了权威的“政策范本”。

境内市场“贴标”绿色地方债发行有限，但大量地方债资金实质上投向绿色产业（“投向绿”）。2024年长三角三省一市“投向绿”债券发行规模中，地方政府债券占比平均达32.2%，蕴含千亿级市场潜力待释放。然而，绿色属性尚未在定价中形成稳定的成本优势——试点地区点心绿债的加权平均票面利率高于其境内地方债，“绿色溢价”并不显著。离岸发行成本因市场深度有限而偏高，绿色标签的额外认证成本尚未被有效抵消。

为识别哪些地方政府最有可能率先探索境外发行高标准绿色地方政府债券，报告构建了政策空间与融资需求双重维度的筛选框架。2024年底启动的专项债“自审自发”试点省份在经济实力、财政健康度和债务安全性上均显著优于非试点省份：平均人均GDP达13.3万元（非试点7.7万元），平均综合财力1.4万亿元（非试点0.7万亿元），财政自给率61.2%（非试点35.5%），负债率29.3%（非试点52.3%），呈现出“财政基础稳健、债务风险可控”的特征。

在试点省份内部，上海、北京、广东、江苏和浙江的综合优势尤为突出。结合2025年重大项目投资计划数据，广东总投资额达9.2万亿元、浙江7.5万亿元；北京虽项目数量有限（300个），但项目平均投资额高达47亿元，集中于大型、资本密集型领域。综合权衡后，广东（含深圳）、浙江和北京在政策授权、信用基础和真实需求三方面均表现突出，构成最具境外发行潜力的“第一梯队”。三地的先行实践不仅可为自身绿色项目筹集长期低成本资金，也将为中国地方债绿色化与国际化探索可复制、可推广路径。

当前中国地方债绿色化面临四大相互关联的核心挑战。第一，政策框架缺位——缺乏针对离岸绿色地方债发行的具体指引，跨境审批、资金汇兑及与国际标准衔接存在合规不确定性。第二，经济激励不足——第三方认证的高成本难以被有意义的绿色溢价所抵消，削弱了地方政府发行贴标绿色债券的动力。第三，专业经验欠缺——地方政府缺乏国际资本市场交易所需的专业知识，包括跨境结构设计、投资者沟通及ESG信息披露管理。第四，绿色项目储备不足——符合国际标准、能产生稳定现金流、可打包为专项债券的“可融资”绿色项目仍然短缺。

报告提出四大政策建议。一是建立专项政策框架，明确跨境发行审批流程、外债额度使用规则及与国际标准（ICMA《绿色债券原则》或CGT《共同分类目录》）对接的官方指引。二是强化信息披露与能力建设，借鉴《英国政府绿色融资框架》经验提升环境效益数据透明度，依托中英绿色金融合作平台为潜在发行主体开展系统化能力建设。三是培育高质量绿色项目池，在年度重大项目投资计划中增设“绿色项目”分类并依据国际标准筛选标识。四是深化中英合作推动首批发行，支持广东、浙江、北京在伦敦市场探索发行首批高标准绿色地方政府债券，形成示范效应并为中英可持续金融合作树立新标杆。