【研报】基础设施与公共事业行业系列深度研究：2019年中国PPP行业研究报告-20200728[39页].pdf

1、1 报告编号19RI0334 头豹研究院 | 基础设施与公共事业系列深度研究 400-072-5588 2019 年 中国 PPP 行业研究报告 报告摘要宏观研究团队 PPP 模式全称为政府和社会资本合作模式，是公共基础设施中的一种项目运作模式。 PPP 模式下， 中国鼓励私营企业、 民营资本、 国企、 外企等社会资本与政府进行合作， 参与公共基础设施的建设。 中国 PPP行业近 5 年增长起伏较大，行业累计市场规模由2014 年的 23,374.9 亿元增长至 2018 年的 151,072.2亿，年复合增长率为 59.4%。未来，随着中国 PPP 行业政策不断完善，行业逐渐规范，中国 PP

2、P 行业将迎来持续稳步增长，预计到 2023 年，中国 PPP 行业市场规模将达到 233,482.1 亿元。 热点一：PPP 市场国际化 热点二：行业法律法规逐渐完善 热点三：制度流程规范化 中国社会资本参与“一带一路”的典型 PPP 项目包含 2017年中国铁建参与以色列特拉维夫“红线轻轨”运营维护项目，项目金额为 3.4 亿美元，合约期为 14 年。项目采用“施工+运营+维护”模式对以色列特拉维夫“红线轻轨”进行建设管理，为中国企业首次参加发达国家城市轨道交通运营项目，打破了西方国家的垄断，为中国 PPP 模式积累了经验，促进中国 PPP 市场国际化进程。 2017 年 7 月，国务院法

3、制办、国家发改委和财政部共同起草基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿） ，并向全社会征求意见。该条例为国务院法制办、国家发改委和财政部通过汲取 PPP 项目实操人员、专家学者、政府部门的意见后做出的立法尝试，是对于中国投融资体制的改革和政府治理模式转型立法的重要尝试，促进了 PPP 行业法律法规的完善进程。 2019 年 3 月，财政部颁布关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 ， 提出健全政府与社会资本合作制度体系，明确了规范的 PPP 项目六大条件、三个要求，明确正负面清单，并提出鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域等方面要求。该政策定义了规范 PPP

4、项目的条件，使未来 PPP 项目的发展有法可依，有助于中国 PPP 行业向透明化、规范化发展。 孟树远 邮箱： 分析师 行业走势图 相关热点报告 宏观经济系列深度研究2020 年中国粤港澳大湾区分析报告 宏观经济系列深度研究2019 年第四季度宏观经济观察以及资产配置建议 政策系列深度研究2019年中国智能制造政策分析报告 2 报告编号19RI0334 目录1方法论 . 51.1研究方法 . 51.2名词解释 . 62中国 PPP 行业市场综述 . 72.1PPP 的定义与分类 . 72.2中国 PPP 行业的市场规模 . 112.3中国 PPP 行业发展历程 . 122.4PPP 项目操作

5、流程 . 142.4.1项目储备阶段 . 152.4.2项目论证阶段 . 152.4.3社会资本方选择阶段 . 172.4.4项目执行阶段 . 173中国 PPP 行业驱动及制约因素 . 183.1驱动因素 . 183.1.1PPP 模式推动政企结合 . 183.1.2PPP 模式提升政府财务运营效率 . 193.1.3PPP 模式提升项目效率 . 203.2制约因素 . 203.2.1PPP 模式与相关法律的冲突 . 203.2.2PPP 政策环境不稳定 . 21pOsNpPrOoRoMzRpQqMrOmP9PaO7NnPqQpNmMiNmMqPeRpNwP6MqQvNwMsRnMwMtQx

6、O3 报告编号19RI0334 3.2.3法律法规的缺失 . 224中国 PPP 行业政策及监管分析 . 235中国 PPP 行业市场趋势 . 285.1中国 PPP 市场国际化 . 285.2PPP 行业法律法规逐渐完善 . 295.3PPP 制度流程规范化 . 306中国 PPP 行业竞争格局 . 316.1竞争格局分析 . 316.2PPP 企业分析 . 336.2.1中信集团 . 336.2.2上海国际信托有限公司 . 346.2.3中国人寿 . 36 4 报告编号19RI0334 图表目录图 2-1PPP 分类 . 8图 2-2 管理外包类 PPP . 9图 2-3 特许经营类 PP

7、P . 10图 2-4 私有化类 PPP . 10图 2-5 中国 PPP 行业市场规模，2014-2023 年预测 . 11图 2-6 中国 PPP 行业发展历程 . 12图 2-7PPP 项目操作流程 . 14图 4-1 中国 PPP 行业相关政策 . 24图 6-1 中国 PPP 项目产业分布 . 31图 6-2 中国 PPP 项目省级分布 . 32图 6-3 中国 PPP 项目区域分布 . 33 5 报告编号19RI0334 1 方法论 1.1 研究方法 头豹研究院布局中国市场，深入研究 10 大行业，54 个垂直行业的市场变化，已经积累了近 50 万行业研究样本，完成近 10,000

8、 多个独立的研究咨询项目。 研究院依托中国活跃的经济环境，从房地产，消费品，金融等领域着手，研究内容覆盖整个行业的发展周期，伴随着行业中企业的创立，发展，扩张，到企业走向上市及上市后的成熟期，研究院的各行业研究员探索和评估行业中多变的产业模式，企业的商业模式和运营模式，以专业的视野解读行业的沿革。 研究院融合传统与新型的研究方法， 采用自主研发的算法， 结合行业交叉的大数据，以多元化的调研方法，挖掘定量数据背后的逻辑，分析定性内容背后的观点，客观和真实地阐述行业的现状， 前瞻性地预测行业未来的发展趋势， 在研究院的每一份研究报告中，完整地呈现行业的过去，现在和未来。 研究院秉承匠心研究，砥砺前

9、行的宗旨，从战略的角度分析行业，从执行的层面阅读行业，为每一个行业的报告阅读者提供值得品鉴的研究报告。 头豹研究院文本次研究于 2019 年 6 月完成。 6 报告编号19RI0334 1.2 名词解释 有限追索权： 指当债务人无法偿还银行贷款时， 银行仅能就项目的现金流量和资产对债务人进行追索。 非税收入：指由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金。 非竞争性： 指消费者对某物品的消费不影响该物品对其他使用者的供应， 同一单位的产品可以被很多人消费，消费者数量不影响产品供应，受

10、益对象之间不存在利益冲突，例如国防安全保障，即使人口增长，国防安全对每个人的保障不会变化。 非排他性：指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有。例如，消除空气中的污染，使所有人能够生活在新鲜的空气中，为非排他性服务。 行政相对人： 指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人， 即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。 LP：Limited Partner，即有限合伙人，指参与投资的企业或金融保险机构等机构投资人和个人投资人， 或经其他合伙人一致同意依法转为有限合伙人的， 被依法认定为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的合伙人。 7 报告编号19RI0334 2

11、中国 PPP 行业市场综述 2.1 PPP 的定义与分类 PPP 模式全称为政府和社会资本合作模式，是公共基础设施中的一种项目运作模式。PPP 模式下，中国鼓励私营企业、民营资本、国企、外企等社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。2014 年，出于财政部进一步推动市场化进程与解决地方政府债务问题的目的，财政部颁布了财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 （财金201476 号文） ，中国 PPP 行业正式在部委层面得到定义和推广。2017 年 7 月，国务院法制办、国家发展改革委、财政部颁布基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿） ，将中国 PPP

12、模式定义为“政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动”。 中国 PPP 行业根据项目经营性质可以分为管理外包、特许经营与私有化类：管理外包类 PPP 项目一般由政府投资，社会资本承包整个项目中的一项或几项职能，社会资本承担的风险相对较小。特许经营类 PPP 项目需要社会资本参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可向特许经营公司收取特许经营费用或给予补贴， 项目的资产最终归公共

13、部门保留。 私有化类PPP 项目需要社会资本负责项目的全部投资， 在政府的监管下， 通过向用户收费收回投资实现利润，社会资本承担的风险较大（见图 2-1） 。 8 报告编号19RI0334 图 2-1PPP 分类 来源：头豹研究院绘制 每一类 PPP 项目还可进一步细分。管理外包类 PPP 包含 MC、SC、O&M 和 DBO 模式，MC（Management Contract）模式即“管理外包”模式，指政府保留存量公共资产的所有权，将公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本的项目运作方式，政府向社会资本支付相应管理费用，SC（Service Contract）模式即“服务外包”模式，

14、指政府将基础设施的服务外包给私企，但仍负责设施的运营和维护，承担项目的融资风险，O&M（Operation & Maintenance）模式即“委托运营”模式，指政府保留存量公共资产的所有权， 而仅将公共资产的运营、 维护职责委托给社会资本， 并向社会资本支付委托运营费用，社会资本不负责用户服务，DBO（Design-Build-Operation）模式即“设计-建设-运营”模式， 指社会资本在公共部门以合理价格承包、 设计建造公共设施或基础设施， 并负责运营，合同期满后，资产所有权交回公共部门（见图 2-1） 。 9 报告编号19RI0334 图 2-2 管理外包类 PPP 来源：头豹研究院

15、绘制 特许经营类 PPP 包含 TOT、ROT、BOT、BLOT、BLT 和 BTO 模式。TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式即“移交-经营-移交”模式，指政府部门将存量资产所有权有偿转让给社会资本，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式，ROT（Renovate-Operate-Transfer）模式即“改扩建-运营-移交”模式， 指政府在 TOT 模式的基础上， 增加改扩建内容的项目运作方式， BOT （Build-Operate-Transfer）模式即“建设-运营-移交”模式，指由社会资本承担新建项目设计、融资、

16、建造、运营、 维护和用户服务职责， 合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式，BLOT（Build-Lease-Operate-Transfer）模式即“建设-租赁-运营-移交”模式，指社会资本与公共部门签订租赁合同，由社会资本在公共土地上投资、建设基础设施，并在租赁期内经营该设施，合同结束后设施移交给公共部门，BLT（Build-Lease-Transfer）模式即“建设-租赁-转让”模式，指政府出让项目建设权，由社会资本负责项目的融资和建设管理，在项目建成后租赁给政府， 并由政府负责项目运行和日常维护， 社会资本用政府付给的租金收入回收项目投资、 获得合理回报， 租赁期结束后

17、， 项目所有权移交给政府， BTO （Build-Transfer-Operate）模式即“建设-移交-运营”模式，指社会资本为设施融资并负责其建设，完工后将设施所有权移交给政府，随后政府再授予其经营该设施的长期合同（见图 2-3） 。 10 报告编号19RI0334 图 2-3 特许经营类 PPP 来源：头豹研究院绘制 私有化类 PPP 包含 BOO 和 PUO 模式。BOO（Build-Own-Operate）模式即“建设-拥有-经营”模式，指社会资本投资、建设并永久拥有和经营某设施，在与公共部门签订的原始合同中注明保证公益性的约束条款，受政府管理和监督，一般不涉及项目期满移交，PUO（P

18、urchase-Upgrade-Operate）模式即“购买-更新-经营”模式，指社会资本购买已有的基础设施，经过更新扩建后经营该设施，并永久拥有该设施的产权。在与公共部门签订的购买合同中注明保证公益性的约束条款，受政府的监督和管理（见图 2-4） 。 图 2-4 私有化类 PPP 来源：头豹研究院绘制 11 报告编号19RI0334 2.2 中国 PPP 行业的市场规模 中国 PPP 行业近 5 年增长起伏较大，2014 年下半年，中国颁布国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 、 国务院关于深化预算管理制度改革的决定和财政部关于印发的通知 ，PPP 成为地方政府规避财务风险、投资建设基础设

19、施公共服务项目的首选模式，PPP 项目呈现爆发式增长。财政部数据，2017 年中国 PPP 行业累计市场规模高达 183,375.7 亿。 随着市场热度下降， 以及国家政策对 PPP 行业的态度从鼓励转变为制约规范， 中国 PPP行业 2018 年市场规模下降至 151,072.2 亿， 但相较于 2014 年仍有显著提高。 中国 PPP 行业累计市场规模由 2014 年的 23,374.9 亿增长至 2018 年的 151,072.2 亿，年复合增长率为 59.4%。未来，随着中国 PPP 行业政策不断完善，行业逐渐规范，中国 PPP 行业将迎来持续稳步增长， 预计到2023年， 中国PPP

20、行业市场规模将达到233482.1亿元 （见图 2-5） 。 图 2-5 中国 PPP 行业市场规模，2014-2023 年预测 来源：财政部政府和社会资本合作中心，头豹数据中心编制 12 报告编号19RI0334 2.3 中国 PPP 行业发展历程 中国 PPP 行业自改革开放以来开始发展，经历了试点阶段、推广阶段、反复阶段、快速发展阶段与行业规范发展阶段（见图 2-6） 。 图 2-6 中国 PPP 行业发展历程 来源：头豹研究院绘制 试点阶段（1984 年-2001 年） 中国改革开放后， 急需资金发展中国经济建设， 外商直接投资成为中国基础设施建设的重要资金来源， 外商投资为 PPP

21、的 BOT （Build-Operate-Transfer） 模式发展创造了条件。1985 年，深圳经济特区电力开发公司与香港和合电力有限公司合作建设深圳沙角 B 电厂BOT 项目，开启了地方政府与社会资本合作 BOT 模式的先河。1992 年，中国中共中央十四大提出建立社会主义市场经济体制， 进行投融资改革， 为基础设施市场化提供了理论依据。1993 年，中国国家计委组织研究中国投融资体制改革问题，其中包含 BOT 可行性问题，并13 报告编号19RI0334 选择了 5 个 BOT 试点项目，分别为广西来宾 B 电厂项目、成都第六自来水厂项目、广东电白高速公路项目、 武汉军山长江大桥项目和

22、长沙望城电厂项目， 开始了中央政府与社会资本合作的先河。在此阶段，PPP 项目参与者主要为外商。 推广阶段（2002 年-2008 年） 2002 年，中国中共中央十六大进一步强调市场经济体制在宏观调控中的重要作用，住建部根据十六大精神颁布大力推进市政公用市场化指导意见与市政公用事业特许经营管理办法 ，鼓励国内外投资者以特许经营等方式投资公共交通、供热、供水与污水处理等公共事业，为 PPP 项目的开展提供了法律依据，PPP 项目在各地兴起。此阶段典型 PPP 项目有北京地铁四号线、北京国际体育场（鸟巢）等。在此阶段，外商投资比重下降，国企和民企投资比重提升。 反复阶段（2009 年-2013

23、年） 2008 年由于经济危机，中国政府引导巨额信贷与财政资金投入经济建设，银行降低发放贷款条件，银行贷款成为中国经济建设主要资金来源，政府对社会资本的需求降低。中国PPP 生态因此遭到破坏，很多处于前期阶段的 PPP 项目被迫退出，转为政府投资。国有企业获得大量银行授信， 国有资本的投资对民间资本产生了严重的挤出效应， 此阶段国有企业展现出以政府资源为支撑、信用高、实力强等特征，占据中国 PPP 市场的主导地位。 快速发展阶段（2014 年-2016 年） 2014 年开始，出于进一步推动市场化进程与解决地方政府债务问题的目的，财政部与国家发改委出台了一系列推动政策，PPP 模式在中国得到快

24、速发展。2014 年 9 月，财政部颁布财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 ，鼓励以 PPP 方式结合社会资本化解地方政府债务危机。2014 年 12 月，中国国家发展和改革委员会颁布关于开展政府和社会资本合作的指导意见 ， 对于 PPP 模式特许经营提出了指导意见。 此阶段，14 报告编号19RI0334 中国 PPP 政策文件密集颁布，社会资本积极响应，中国 PPP 行业迅速发展。 行业规范发展阶段（2017 年至今） 随着中国 PPP 行业发展，PPP 项目不断增多，行业中出现了虚假 PPP 项目、借 PPP 项目变相融资等问题，未能达到政府减少债务、促进社会资源更好

25、利用的战略目标。为了规范PPP 市场发展， 政府陆续出台相关政策推动 PPP 项目公平、 公开、 透明化。 2017 年 11 月，财政部发布关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 ，提出对于项目库中存在的不合规项目及时清理，落实项目责任、明确完成期限等要求，严格了新项目入库标准。 PPP 项目需要入库后方能得到财政部或发改委的资金和政策支持， 严格项目库入库标准等同于严格 PPP 项目质量。2017 年 7 月，国务院发布了基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿） ，为中国第一部 PPP 行业法律法规。2017年 11 月起， 中国财政部对 10

26、多万亿投资额的 PPP 项目进行了清理整顿。 截止 2018 年底，中国 PPP 行业规模为 151,072.2 亿元。 2.4 PPP 项目操作流程 PPP 项目操作流程涉及项目储备、项目论证、社会资本方选择和项目执行阶段（见图 2-7） 。 图 2-7PPP 项目操作流程 来源：头豹研究院绘制 15 报告编号19RI0334 2.4.1 项目储备阶段 2016 年 7 月，党中央、国务院颁布关于深化投融资体制改革的意见 （中发201618 号） ，中发 18 号文要求：依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接

27、，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。 依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策， 编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。 地方政府行业主管部门根据当地建设规划编制项目建议书， 进行初步可行性研究， 确立项目目标，包括投资规模、效益、项目市场定位和功能定位等。项目目标确定后进行项目方案构思，对未来投资项目的范围、功能和项目设计主要因素的整体轮廓进行初步界定。项目方案构思确定之后进行项目方案初步的内部论证， 包括项目工厂选址、 设备选型、 工艺路线、原材料来源、生产规模、产品方案等进行粗略地估算经济指标、财务评价和社会评

28、价。获批的公共基础项目建议书需进行详细的可行性研究， 可行性研究报告获批的公共基础设施项目方可列入三年滚动政府投资计划并进入 PPP 项目库。具备实施条件的备选项目，根据轻重缓急的排序纳入 PPP 项目中期开发计划或年度实施计划。需要实施建设的 PPP 项目，当地党政负责人需亲自组建领导小组进行工作协调和政治决策。 由地方政府主要融资平台公司代表政府参股项目公司，持股比例控制在 20%-40%。 2.4.2 项目论证阶段 纳入年度实施计划的 PPP 项目，需要由实施机构组织编制详细项目实施方案，实施方案包含合理的管理采购流程以及其他合同细节， 需涉及明确的服务标准与风险分配方案， 实现收益与商

29、业风险之间的平衡。 项目实施机构为地方政府或由地方政府指定的、 为政府方选16 报告编号19RI0334 择 PPP 项目中的社会资本的机构。 合同内容需包含概括、 社会资本方遴选方案、 运作方式、建设运营、投融资和财务方案、移交方案、风险分担、监管与保障措施等。PPP 项目需要建设资产专用性强、投资规模大的基础设施资产，必须遵循建设程序，在取得开工许可证之前涉及大量复杂流程、包括各类审批审查程序，需要各类专业评审机构的参与。 项目实施方案需要通过物有所值评价和财政承受能力论证。 物有所值评价分为定性和定量两个方面。 定性评价关注采用政府传统采购模式与采用政府和社会资本合作模式相比能否提升运营

30、效率、优化风险分配、增加供给、促进公平竞争和创新等，定量评价通将公共部门建设、 运营项目的支出值与政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出现值比较， 计算项目的物有所值量值， 判断政府和社会资本合作模式是否减少项目全生命周期成本。 财政承受能力评价即政府财政部门根据项目全生命周期内的政府负债和财政支出等因素， 对部分政府补贴或付费的项目开展财务承受能力测评， 每年政府补贴或付费不得超出当年财政收入的一定比例。 项目可行性报告与项目实施方案需通过由国家发改委和有关行业主管部门牵头， 与项目中涉及到的法制、审计、公共资源交易管理、价格、国土、规划、财政等政府相关部门联合评审。联合评审通过后进入合

31、同草案起草阶段，项目正文需要包含总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力、法律变更、合同解除、违约处理、争议解决和其他约定。PPP 项目合同包含总合同文件及一系列附件、融资合同、出资合同、运营服务合同、工程承包合同、保险合同、产品采购合同和重要原料供给合同等数十项合同构成一个整体，确定项目公司和各相关方责任权力关系，PPP 合同体系（草案）需要经过多方论证、审核与政府同意后，合同草案才正式作为代表政府意志的采购文件。 17 报告编号19RI0334 2.4.3 社会资本方选择阶段 项目实施机构需要根据项目准备资格预审文件， 发布资格预审公告， 邀请社会资本与其合作的金融机构

32、参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并根据PPP项目政府财政出资方式将资格预审评审报告提交财务部或国家发改委PPP项目库备案。项目有三家以上社会资本通过资格审核后， 项目实施机构可以开展采购文件准备工作， 通过资格与审核的社会资本不足三家， 项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审。 项目实施机构在评标标准设定与遴选社会资本方资格等方面被要求透明、详细、公正、客观，禁止限制、 歧视或排斥外商投资和民间资本。 投资者应当根据政府采购文件的要求编制投标文件。项目实施机构根据政府采购法与招标投标法进行招标。项目实施机构根据评审流程对投标竞争人进行排序， 与排名靠前的候选投

33、资人进行合同确认谈判， 根据谈判结果选择中标投资者。 通过谈判确定的社会资本合作方中未来成立的项目公司实际控制人与其他各方草签相关合同，项目公司成立后，由项目公司与政府签订正式协议，无条件承接草签相关合同的权利义务。政府要对草签的 PPP 合同进行相应的审批流程，由项目所在地的人民政府批准同意。 2.4.4 项目执行阶段 当项目公司正式成立并落实项目融资， PPP 合同正式生效。 项目公司应按照行业标准、PPP 合同规定、相关法律法规履行项目建设与运营维护的职责。在 PPP 项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化， 危及公共安全或重大公共利益时， 政府要及时采取应对措施

34、， 必要时可指定项目实施机构等临时接管项目， 切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止。对于 PPP 项目合同约定期满移交的项目， 政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前过渡期共同组18 报告编号19RI0334 织成立移交工作组，启动移交准备工作。移交工作组按照 PPP 项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按 PPP 项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。 项目终止后移交补偿方式包括有偿移交和无偿移交， 有偿移交的项目， 项目合同中应明确约定补偿方案， 没有约定或约定不明的，

35、项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展 PPP 项目后评价，对 PPP 项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。 3 中国 PPP 行业驱动及制约因素 3.1 驱动因素 3.1.1 PPP 模式推动政企结合 中国自 1978 年进行改革开放、发展社会主义市场经济以来，民营企业和民营经济迅速发展，2012 年中国共产党第十八次全国代表大会提出了“让市场在资源配置中发挥决定性作用” ，民营企业社会地位提升，在中国特色社会主义市场经济中起到更大的作用。

36、2017 年中国共产党第十九次全国代表大会提出 “全面实施市场准入负面清单制度， 清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种做法和规定，激发各类市场主体活力，支持民营企业发展” 。民营经济在中国 GDP 比重中超过 60%，占税收比重 50%，就业比重 80%，成为中国特色社会主义市场经济不可或缺的一部分。 在推行市场经济过程中， 政府主要职能为维护市场秩序、 提供公共产品和弥补市场失灵。中国处于社会主义市场经济不完善阶段， 政府拥有更多对公共资源配置权力、 对企业监管权力以及经济管理权力。 政府在市政建设中主导了辖区的资源配置， 对辖区中各类市场活动发19 报告编号19RI0334 展起到决定性作

37、用。 企业为地方政府经济发展政策的最终实施者， 公有制企业通过投融资平台制度形式执行地方政府决策， 非公有制企业， 作为投资者被地方政府招商引资来发展当地经济。 PPP 模式下，政府和社会资本合作方式为中国社会和中国公民提供公共服务和公共产品。通过严格的招投标和社会监督运营过程，以及物有所值、财政承受能力、合理回报、风险分担的严格分析，政府和社会资本企业的行为与理念更加规范，从而建立起正确、正当、正常的政企关系。 3.1.2 PPP 模式提升政府财务运营效率 政府在建设公共服务基础设施时经常面临资金不足的问题， 主要原因有： 近年来政府行政人员薪资与时俱进， 政府行政类支出提升， 民众公共基础

38、设施的数量和服务质量要求不断提升， 由于政府提供的公共产品性质具有非竞争性和非排他性， 并非以盈利为主要目的，难以实现行政收入，公共设施的建设具有时间限制，建设周期不宜过长，需要一次性投入大量资金，导致政府在建设公共服务基础设施时资金不足。 PPP 模式允许政府付费与社会资本合作的 PPP 模式，由社会资本出更多的钱，与政府一起投资建设公共服务基础设施。针对政府补贴类和政府付费类 PPP 项目，通过将经营期限拉长之二三十年甚至更长的年限，几十倍的放大政府月度、年度支付能力，对于使用者付费类 PPP 项目，政府在维护社会资本合理、合法，寻求投资回报的同时，保证基础设施服务质量与价格， 维护公众利

39、益。 PPP 模式可以使社会资本在政府提供基础设施服务中提供融资支持，解决和缓解政府部分融资问题，提升政府财务运营效率。 20 报告编号19RI0334 3.1.3 PPP 模式提升项目效率 社会资本主导的 PPP 项目的管理、建设、投资、运营通常表现出比政府主导建设的项目更高的效率。 PPP 模式在工期和成本方面相较于传统基础设施交付模式更加优化， 随着项目复杂程度的增加和规模的增长，PPP 模式优势更加突出。 PPP 模式充分发挥社会资本的效率、 创新和项目经验等方面的优势， 通过激励和竞争机制驱动社会资本创新。 在竞标和建设阶段， PPP 模式风险分担机制和对社会资本的竞标压力有效刺激了

40、社会资本的创新行为，社会资本更加关注技术创新和成本节约。竞标阶段，社会资本的创新动力来源于满足项目要求和规范的前提下降低成本预算， 以及提升产品性能等需求，实施阶段，对 PPP 项目的设计和建设的创新是社会资本降低成本的主要方式。由于创新行为，PPP 模式可以节省项目 20-30%的成本，约 60%的创新来自于系统、增量、架构和模块化创新。PPP 模式中，社会资本通过投资、市场竞争和激励、风险承担等机制设计，有助于帮助基础设施项目的节省建设成本， 节省建设时间， 提高了公共产品服务质量和供给效率。 3.2 制约因素 3.2.1 PPP 模式与相关法律的冲突 PPP 项目在寻找社会资本方招标过程

41、中应符合 中华人民共和国招标投标法（简称 招标投标法 ） ，然而在实际情况中，PPP 项目招标操作流程与相关法律规定有冲突的地方。根据招标投标法第四十三条规定，在确定中标人前，招标人不得与投标人就招标方案、投标价格等实质性内容进行谈判，但由于 PPP 项目的复杂性，谈判环节对于投标方案与价格的披露不可或缺， 招标投标法中中标方即为合同签约方，而 PPP 项目中中标方为项目投21 报告编号19RI0334 资人，项目投资人获得标的后再设立项目公司进行实际操作。 特许经营性质为政府行政许可经营， 然而特许经营不符合 中华人民共和国行政许可法（简称行政许可法 ）中“行政许可”的定义。根据行政许可法

42、， “行政许可”是一种依靠行政相对人申请而做出的行政行为，程序为“先申请，后许可，无申请，无许可” 。特许经营 PPP 项目通常为政府方提出项目，通过市场竞争选取社会资本方，项目并不是由社会资本方提出。同时， “行政许可”为单方面行政行为，决定做出的依据为行政机关单方面的意志，无须行政相对人的同意，但在特许经营 PPP 项目中特许经营者与政府方存在谈判环节，双方意愿统一后方签订特许经营协议，包含特许经营协议在内的 PPP 项目合同具有较强的协商性，政府在 PPP 项目下的义务和权力与其行政权力没有天然的、必然的交集。“行政许可”在数量上并无限制，只要行政相对人通过相关审查便可获得，而特许经营

43、PPP项目经营权的授予通常具有排他性， 一个项目只能对一个特许经营者授权。 PPP 项目由于其特性在一些层面无法与现存法律完全契合，政府需要对相关法律做出修订或者对于 PPP 项目实操流程做出改变，确保法律的严谨性。 3.2.2 PPP 政策环境不稳定 PPP 政策变化快，宏观政策环境不稳定。2017 年之前，政府政策对行业持鼓励态度。2014 年 11 月，国务院颁发国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 ，提出鼓励社会资本参与 PPP 项目，指出通过创新融资方式，进一步拓宽融资渠道。2014 年 12 月，国家发改委颁布国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见鼓励

44、金融机构为 PPP 项目提供综合金融服务。2016 年 8 月，国家发改委颁布国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知 ，提出鼓励金融机构支持基础设施 PPP 项目建设。 22 报告编号19RI0334 2017 年开始，政府对 PPP 行业从鼓励发展转为约束规范。2017 年 11 月，中国银监会、保监会、证监会、人民银行发布资管新规，金融监管趋紧，对 PPP 融资特别是基金的募集与资本金融资都有影响。 资管新规第十五条规定 “金融机构应当做到每只资产管理产品的资金单独建账、管理和核算，不得开展或者参与具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池业务” ，

45、“资管产品直接或者间接投资于未上市企业股权及其收益权的， 应当为封闭式资产管理产品， 并明确股权及其收益权的退出安排。 资管产品直接或者间接投资于未上市企业股权及其受收益权的退出日不得晚于封闭式资管产品的到期日” 。该规定禁止金融机构依靠滚动发行， 用新的资管产品来替代上一个产品的方式续期。 在没有明确退出方式的条件下，金融机构需要发行与 PPP 项目周期匹配的资管产品。在中国的金融市场环境下，金融机构难以发行 10 年以上期限的资管产品。 如果金融机构发行短期限的产品， 由于 PPP 项目公司股权变动受限，股权退出难以实现。 2017 年 12 月，财政部颁布关于规范政府和社会资本合作（PP

46、P）综合信息平台项目0 库管理的通知 ，要求清理 PPP 综合信息平台项目库，清退不合规 PPP 项目，此通知虽然长期来看规范了 PPP 行业的发展，但增加了已入库 PPP 项目的不确定性。PPP 政策环境不稳定，会导致 PPP 项目进程停滞不前。 3.2.3 法律法规的缺失 目前中国尚无对于 PPP 模式做出明确界定的法律法规，导致 PPP 项目在实施过程中出现项目性质模糊、项目合规性难以判断和行政程序繁琐等难题。例如特许经营 PPP 项目或多或少在某些环节需要地方政府做出具体的行政行为。在项目设计阶段，政府作为特许方，将基础设施公共服务项目通过与社会资本方签订特许经营协议形式给予社会资本方

47、， 在项目实施阶段， 政府方对社会资本项目公司的运营维护具有合同权利之外的行政权力， 在项目终23 报告编号19RI0334 止阶段，政府需要依法收回特许经营权或重新授权。 政府对 PPP 项目的行政干预模糊了 PPP 项目的商业性质，造成项目其他的介入方对于PPP 项目主体界定模糊，例如金融机构在对 PPP 项目进行融资操作时，难以对项目主要责任主体做出明确界定，并根据其信用情况做出评估。 此外，PPP 项目融资缺少明确法律支持，PPP 项目公司通常通过固定资产抵押或母公司担保等增信方式才能获得贷款，不可避免地增加了融资成本。根据企业国有产权转让管理暂行办法 ，国有股权和国有资产作为国有产权

48、，转让需报备国资监管机构备案，根据相关国资监管规定履行资产评估手续， 并通过产权交易所挂牌转让， 购买方须在一年内付清全部股权转让价款。PPP 项目实践中通常涉及对国有企业股权、项目公司股权回购或转让、项目公司后期股权或资产移交、 国有资产经营权转让等交易安排， 过程繁琐导致政府与企业在具体实施过程中遇到障碍，给社会资本的合理回报预期带来不确定性。 4 中国 PPP 行业政策及监管分析 中国 PPP 行业有上百条政策，主要政策发行机构有中国财政部与中国国家发展和改革委员会， 中国 PPP 行业政策不断趋于严格， 各个领域对于 PPP 项目执行的规章逐渐明确 （见图 4-1） 。 24 报告编号

49、19RI0334 图 4-1 中国 PPP 行业相关政策 25 报告编号19RI0334 来源：头豹研究院绘制 中国 PPP 行业中标志性的政策有： 2014 年 9 月， 国务院颁布 推动政府和社会资本合作模式有关问题通知（国发 201426 报告编号19RI0334 43 号文） ，明确地方政府举债方式，剥离了融资平台公司政府融资职能，提出推广 PPP 模式，将 PPP 模式中财政补贴等支出按照性质纳入政府预算管理，PPP 模式得到推广，成为地方政府对外融资主要方式。 2014 年 11 月， 财政部颁发 政府和社会资本合作模式操作指南 （试行） （财金 2014113 号文） ，提出 P

50、PP 项目全生命周期的规定，阐述了 PPP 项目识别、准备、采购、执行和移交等环节的操作流程。 2014 年 11 月，国务院颁发国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 （国发201460 号文） ，提出在社会事业、信息、能源、交通、市政、农业、水利和生态环保等领域鼓励社会资本进行投资，同时支持开展购买服务协议预期收益质押贷款、 特许经营权等融资创新机制， 鼓励金融机构对民间资本参与基础设施公共服务事业提供金融支持。 2014 年 12 月，国家发改委颁布国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 （发改投资20142724 号文） ，为国家发改委在 PPP 领域出台的

51、纲领性文件，对 PPP 项目操作模式、工作机制和适用范围等级制进行了规范。 2015 年 4 月，财政部颁发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 （财金 201521 号文） ，在项目识别阶段规定了物有所值评价和财政承受能力论证两个程序。 2015 年 5 月， 由国务院办公厅转发、 人民银行、 国家发改委、 财政部三部文件颁布 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发 2015 42 号） ，鼓励在文化、教育、养老、卫生、医疗、保障性安居工程、科技、林业、农业、环境保护、水利、交通运输、能源等公共服务领域采用 PPP 模式，吸引社会资本参与。国办发 42 号文

52、强调了社会资本与政府在 PPP 模式中的平等地位，提出合同双方应互惠互利、权利义务对等、法律地位平等，项目应注重公众知情和监督、监管以及生命周期的绩效评价等。 27 报告编号19RI0334 2015 年 12 月， 财政部颁发 PPP 物有所值评价指引 （试行） （财金 2015 167 号） ，提出在项目准备阶段系统开展物有所值评价，包括定量与定性评价。 2016 年 7 月， 由中共中央、 国务院颁布 关于深化投融资体制改革的意见（中发 201618 号） ，其中两次提及政府与社会资本合作，为目前 PPP 最高层级政策性文件之一，中发18 号文提出通过政府购买服务和特许经营等方式鼓励社会

53、资本和政府在养老、医疗、环保和交通等领域开展合作，对于非营利性项目，政府主要采取资本金注入方式，并适当采取贷款贴息、投资补助等方式进行引导。 2016 年 10 月，财政部颁发关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 （财金201690 号文） ，指出政府各级财政部门要营造公平竞争环境，鼓励混合所有制企业、国有企业、民营企业、外商投资企业等各类型企业，按照同样的标准、同样的待遇参与 PPP 项目。 2016 年 12 月，国家发改委颁布传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行） ，对传统基础设施公共服务领域的“PPP 项目库”做出了细化操作规定。 2017

54、 年 7 月，国务院、财政部、国家发改委起草基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿） （简称 PPP 条例） ，PPP 条例为中国首次在 PPP 领域进行立法尝试。 2017 年 12 月，财政部颁布关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 ，提出分类处理 PPP 项目库中的项目，将重点项目标示，严格新项目入库标准，集中清理已入库不合规项目。 2018 年 4 月，财政部颁布关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知公示了存在问题的 PPP 项目并进行处理，加强信息公开、接受社会监督，28 报告编号19RI0334 推出长效管理机

55、制等。 2018 年 8 月， 财政部颁布 关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见 ，针对当前政府购买服务存在的问题，要求准确把握公共服务需求，创新财政支持方式，加快转变政府职能，将第三方绩效评价作为推动政府购买服务改革的重要措施。 2019 年 3 月，财政部颁布关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 ，首次明确了规范的 PPP 项目六大条件、 三个要求、 正负面清单， 并提出鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域等。 5 中国 PPP 行业市场趋势 5.1 中国 PPP 市场国际化 中国 PPP 模式契合“一带一路”发展需求。 “一带一路”为“丝绸之路经济带”和“2

56、1世纪海上丝绸之路”的简称，2013 年 9 月和 10 月由中国政府分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的合作倡议。 依靠中国与有关国家既有的双多边机制，借助既有的、 行之有效的区域合作平台， 共同打造文化包容、 经济融合和政治互信的共同体。国家发改委、外交部、商务部 2015 年颁布的 推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上 丝绸之路的愿景与行动中确立，在尊重“一带一路”相关国家安全和主权的基础上，基础设施建设是“一带一路”优先领域， “一带一路”的目标之一为建设欧亚非各区域的基础设施网络。PPP 模式作为市场化的基础设施和公共服务供给方式，充分发挥社会资本技术、

57、资金、运营和管理优势，能够解决“一带一路”沿线基础设施建设的资金需求，缓解政府财政压力，提高基础设施供给质量和效率，推动“一带一路”的发展。中国社会资本参与“一带一路”的典型 PPP 项目包含 2017 年中国铁建参与以色列特拉维夫“红线轻轨”运营维护29 报告编号19RI0334 项目，项目金额为 3.4 亿美元，合约期为 14 年。项目采用“施工+运营+维护”模式对以色列特拉维夫“红线轻轨”进行建设管理，为中国企业首次参加发达国家城市轨道交通运营项目， 打破了西方国家的垄断， 为中国 PPP 模式积累了经验， 促进中国 PPP 市场国际化进程。 5.2 PPP 行业法律法规逐渐完善 目前，

58、PPP 法律法规层级较低，现行 PPP 法律为各主管部门颁布的实施细则，但对于中国 PPP 模式的定义与性质行业中仍缺少相关的法律法规，中国 PPP 行业中各部委分工有待明确。 2016 年 7 月， 国务院常务会议确定了国家发展改革委员会和中国财政部在 PPP 领域的主管职能分工， 国家发展改革委员会负责传统基础设施领域， 中国财政部负责公共服务领域，自此，两部委颁布了多个文件促进行业发展，但由于基础设施和公共服务领域存在众多交叉地带，主管部门职责分工有待进一步明确。2016 年 7 月中华人民共和国国务院法制办公室被确立为 PPP 立法牵头部门， 根据其颁布的 国务院办公厅关于印发国务院

59、2017 年立法工作计划的通知 （国办发201723 号） ，PPP 立法作为全面深化改革项目被提上章程，规定由国务院法制办、国家发改委和财政部起草颁布基础设施和公共服务项目引入社会资本条例 。2017 年 7 月，国务院法制办、国家发改委和财政部共同起草基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿） （简称PPP 条例（征求意见稿） ） ，由国务院法制办颁布，向全社会征求意见。 PPP 条例（征求意见稿） 为国务院法制办、国家发改委和财政部通过汲取 PPP 项目实操人员、专家学者、政府部门的意见后做出的立法尝试，虽然在一些重要议题上未能给出实际解决方案，比如合同性质、投资者保护、

60、财税体制和项目审批等，但PPP 条例（征求意见稿） 是对于中国投融资体制的改革和政府治理模式转型立法的重要尝试，为中国 PPP 行业法律法规完善进程中里程碑式的一步，促进了中国 PPP 行业法律法规完善发展进程。 30 报告编号19RI0334 5.3 PPP 制度流程规范化 2019 年 3 月，财政部颁布关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 （简称意见 ） ，提出健全政府与社会资本合作制度体系，明确了规范的 PPP 项目六大条件、三个要求，明确正负面清单，并提出鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域等方面要求。 意见提出规范 PPP 的六大条件，规范 PPP 项目属于公共服

61、务领域的公益性项目，合作期限原则上在 10 年以上， 按规定履行物有所值评价、 财政承受能力论证程序， 规范 PPP项目中社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险，规范 PPP 项目建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制， 不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任，规范 PPP 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金，规范 PPP 项目政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位，规范 PPP 项目按规定纳入全国 PPP 综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。此外，新上政府付费

62、项目需采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，需严格控制项目投资、建设、 运营成本， 加强跟踪审计。 财政支出责任占比超过 5%的地区， 不得新上政府付费项目。 意见 鼓励民资和外资参与。 加大对民营企业、 外资企业参与 PPP 项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、 项目收益稳定的优质项目， 并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持， 鼓励通过股权转让、 资产交易、 资产证券化等方式， 盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道，加强信息披露。依托全国 PPP 综合信息平台，对 PPP 项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测。 关于推进政

63、府和社会资本合作规范发展的实施意见定义了规范 PPP 项目的条件，使未来 PPP 项目的发展有法可依，加强 PPP 项目管理，标明红线，明确不合规操作细节，31 报告编号19RI0334 鼓励民资和外资参与、加大金融支持、加强信息披露，有助于中国 PPP 行业向透明化、规范化发展。 6 中国 PPP 行业竞争格局 6.1 竞争格局分析 根据财政部全国 PPP 综合信息平台项目管理库，截至 2019 年 4 月 30 日，中国 PPP项目为 8921 个，市政工程、交通、生态环保、城镇综合开发类 PPP 项目数量较多，分别为3525 个、1272 个、863 个和 567 个，教育、水利、旅游类

64、 PPP 项目数量接近，在 300-430 个左右，其他行业 PPP 项目数量较少，在 300 个以下（见图 6-1） 。 图 6-1 中国 PPP 项目产业分布 来源：财政部全国 PPP 综合信息平台，头豹数据中心编制 中国 PPP 项目最多的省份为山东省 689 个，其次为河南省 663 个，四川与贵州分别为539 与 530 个，广东、安徽、云南、浙江、湖南、湖北地区的 PPP 项目数量在 400-500 个之间，山西、江苏、新疆、河北、福建、江西地区的 PPP 项目数量在 300-400 个之间，其他区域 PPP 项目数量在 300 个以下（见图 6-2） 。 32 报告编号19RI0

65、334 图 6-2 中国 PPP 项目省级分布 来源：财政部全国 PPP 综合信息平台，头豹数据中心编制 按区域划分，华东与西南地区采用 PPP 模式的项目较多，分别占比 30.1%和 17.9%，华中、华北、西北地区 PPP 项目数量占比依次为 16.9%、12.7%和 9.3%，华南与东北地区PPP 项目数量相对较少，占比依次为 8.8%和 4.3%。华东地区经济发达，现代化程度高，地方政府公共服务观念相对深入，西南地区基础设施建设相对落后，财力相对薄弱，因此华东与西南 PPP 项目需求较大。华北地区天津、北京与华南地区的广东省等政府财政资金相对富裕，对社会资本参与基础设施公共服务项目需求

66、不高，对 PPP 模式需求较低。东北地区投资环境与宏观环境相对较差， 社会资本难以承担大规模基础设施建设， 投资回报难以达到，导致 PPP 项目数量较少（见图 6-3） 。 33 报告编号19RI0334 图 6-3 中国 PPP 项目区域分布 来源：财政部全国 PPP 综合信息平台，头豹数据中心编制 6.2 PPP 企业分析 6.2.1 中信集团 中国中信集团有限公司 1979 年成立于北京，原为中国国际信托投资公司。成立以来，中国中信集团有限公司通过引进先进技术、管理经验和设备，在诸多领域进行创新，为中国现代化发展和改革开放做出贡献。中国国际信托投资公司 2002 年更名为中国中信集团公司

67、， 并进行体制改革， 成为国家授权投资机构。 2011 年中国中信集团改制为国有独资公司，并更名为中国中信集团有限公司。2014 年 8 月，中国中信集团有限公司将股份 100%股权注入香港上市公司中信泰富，进行了境外整体上市。 6.2.1.1 中信苏埃通道及统征地项目 项目背景 34 报告编号19RI0334 广东省汕头市被内海湾分成南北两岸， 由于发展需要， 汕头市政府规划汕头海湾隧道项目，总投资额 60 亿元，然而 2013 年汕头市政府公共财政预算只有 112 亿元，无法覆盖项目预算。 为完成汕头海湾隧道项目， 汕头市政府将此项目引入汕头市政府与中信集团于 2010年签署的滨海新城战略

68、合作框架协议中，与中信集团合作开发海湾隧道、打造滨海新城，总面积为 168 平方公里，项目预计投资总额 500 亿元，开发周期为 25 年，建设包含 60 亿元过海隧道、产业配套、旧村改造、土地整理、大型公共配套设施建设等。 交易结构 2010 年 12 月中信集团与汕头市政府签署了滨海新城战略合作框架协议， 签订了 11 个合同。濠江区政府首先出资 300 万元成立苏埃通道公司，随后由中信汕头滨海新城公司和濠江区政府对项目公司苏埃通道公司增资至 2 亿元，濠江区政府占股 49%，中信汕头滨海新城公司占股 51%，中信汕头滨海新城公司借贷 9500 万元给濠江区政府用于增资。PPP协议为， 由

69、濠江区政府与项目公司签署和授权项目公司负责建设和开发隧道工程， 未来的土地收益与基础设施运营捆绑，项目公司收入来源为政府财政补贴、收取隧道运营配套费、年票和向外地车收费等。 中信集团获得项目土地出让收益扣除项目成本和政府提留基金税后溢价部分。 项目结果 濠江区政府通过中信集团 PPP 项目改善了城市形象，获得了产业入驻、土地溢价、新增就业岗位和长期税源。 濠江区政府获得社会资本中信集团的综合操盘能力提升区域发展空间与潜力，弥补低层级地方政府能力短板的缺陷。 6.2.2 上海国际信托有限公司 上海国际信托有限公司成立于 1981 年，总部位于中国上海，是由上海浦东发展银行控35 报告编号19RI

70、0334 股的非银行金融机构。 上海国际信托有限公司 1983 年取得“经营金融业务许可证”， 1992年公司实行股权结构多元化改制， 2007 年 7 月由 “上海国际信托投资有限公司” 更名为 “上海国际信托有限公司” ，并换发了新的金融许可证。 6.2.2.1 宁波“五路四桥”存量 PPP 项目 项目背景 宁波“五路四桥”存量 PPP 项目为城市交通组合项目，项目内容为政府将宁波七项道路桥梁工程有偿转让给社会资本，社会资本对项目进行投融资、运营维护和移交，包括宁波东外环路、南外环东延、机场快速干道、机场路北延、通途路高架、通途路西段和惊驾-城庄路。项目建设总投资额月 139.1 亿元，于

71、 2005 年建设完成，2011 年竣工通车。 “五路四桥”PPP 项目分为两个子项目，项目一投资额为 64.5 亿元，包括宁波东外环路、通途路西段和通途路高架工程，项目二投资额为 52.5 亿元，包括惊驾-城庄路、南外环东延、机场快速干道和机场路北延工程。剩余 22.1 亿元为资本金。 融资结构 2016 年 11 月， 上海国际信托有限公司与中国人寿资产管理有限公司中标 “五路四桥”PPP 项目。各子项分公司由宁波市城投公司全资子公司宁波通途投资开发有限公司作为政府项目实施方出资 1000 万元设立，由社会资本方增资扩股，每个子项增资不低于 3000 万元，增资完成后，由各项目公司受让道路

72、桥梁存量项目，转让款为 PPP 项目投资，并由各项目公司负责相关道路桥梁维护运营工作。投资回报为政府运营维护补贴、可用性补贴、沿线广告发布、临时设施租赁等其他收益。 项目结果 宁波市政府通过出售“五路四桥”存量 PPP 项目，减少政府对于公共道路桥梁运营维36 报告编号19RI0334 护开支，宁波市政府通过寻找社会资本运营，提高宁波市路网通行效率，充分发挥政府和社会资本各自优势，鼓励社会资本积极参与提供基础设施公共服务，通过 TOT 方式将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府债务压力。 6.2.3 中国人寿 中国人寿保险（集团）公司为中国大型保险集团有限公司，总部设在北京，为世界 50

73、0强企业、中央金融企业。中国人寿保险（集团）公司前身为 1949 年成立的原中国人民保险公司，1996 年中国人民保险公司改组为中国人民保险（集团）公司，下设中保财产保险有限公司、中保人寿保险有限公司、中保再保险公司。中保人寿保险有限公司 1999 年更名为中国人寿保险公司，2003 年经国务院、保监会批准，重组改制为集团公司，业务范围涉及寿险、电子商务、海外业务、另类投资、资产管理、养老保险、财产险等。 6.2.3.1 青岛地铁 4 号线项目 项目背景 青岛地铁 4 号线项目为保险资金首单基金类轨道交通地铁 PPP 项目，入选二十部委联合公布的第三批 PPP 示范项目，总投资额 181.9

74、亿元，路线全长 30.7 公里，为青岛主城区东西向地铁线，对改善青岛居民出行结构，缓解城市交通压力，构建青岛现代化交通体系具有重要意义。 融资结构 2016 年 10 月，中国人寿中标青岛地铁 4 号线 PPP 项目，中国人寿持有“青岛地铁 4号线基金”LP 份额，占比 58.3%。“青岛 4 号线基金”、施工方和青岛市政府成立项目公司，负责青岛地铁 4 号线 PPP 项目的投融资、建设与运营，此项目性质为青岛市政府与中37 报告编号19RI0334 国人寿的直投项目合作。 项目结果 青岛地铁 4 号线 PPP 项目为保险资金参与 PPP 项目投资积累了经验， 提升了保险资金支持国家基础设施建

75、设 PPP 项目的力度，具有示范性意义。青岛地铁 4 号线 PPP 项目通过将中国人寿出资优先于青岛市政府及施工方的结构安排， 以及将保险资金纳入青岛市财政预算与中长期财政规划的可行性缺口补助的方式， 不仅减轻了青岛市政府的债务压力， 并且保证了保险资金的安全性。青岛地铁 4 号线 PPP 项目起到了行业引领作用，具有较强的可复制性，可在其他城市轨道交通基础设施服务领域推广。 38 报告编号19RI0334 头豹研究院简介 头豹研究院是中国大陆地区首家 B2B 模式人工智能技术的互联网商业咨询平台，已形成集行业研究、政企咨询、产业规划、会展会议行业服务等业务为一体的一站式行业服务体系，整合多方资源，致力于为用户提供最专业、最完整、最省时的行业和企业数据库服务，帮助用户实现知识共建，产权共享 公司致力于以优质商业资源共享为基础，利用大数据、区块链和人工智能等技术，围绕产业焦点、热点问题，基于丰富案例和海量数据，通过开放合作的研究平台，汇集各界智慧，推动产业健康、有序、可持续发展 四大核心服务： 39 报告编号19RI0334 报告阅读渠道 详情请咨询