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1、0102 碳定价0102研究推动者的信：加拿大气候变化大使世界银行发布的2024 年碳定价现状与趋势报告明确指出，碳定价在全球范围内的发展势头依然不减，已运行的碳定价机制总数达到 75 个，碳价格体系覆盖了全球近四分之一的排放量。给碳污染定价被公认为是减少温室气体排放的最有效手段。采用碳定价可以使经济激励措施与低碳目标协调一致，并推动对清洁创新和技术的投资。此外，碳定价具有灵活性，可以因地制宜地对价格负担能力、收入分配方式、竞争力的影响进行调整，以适应每个司法管辖区的独特情况。有一些国家，包括巴西、印度和土耳其这三个新兴经济体在内，在扩大碳定价系统方面取得了显著进展。世界银行的分析表明，仅这三

2、个国家就可以将全球排放量中有碳定价覆盖部分的比例提高 3%，使总量提高到约 27%。中国计划将其国家排放交易体系（ETS）扩展到新的行业，这是进一步扩大碳定价覆盖面的一个重要机会。这些进展令人鼓舞，但同时也说明我们任重而道远，这也是加拿大发起“全球碳定价挑战”（Global Carbon Pricing Challenge）的初衷，希望推动实现全球排放覆盖率达到 60%的目标，共享专业知识和经验以支持这方面的努力。本项独立研究旨在总结市场化减排机制的设计和实施过程中的经验教训，加拿大在国内碳定价方面的经验提供了宝贵的案例研究。加拿大自 2019 年推出全面的碳定价方法以来，已将其作为气候变化减

3、缓战略的基石。我衷心感谢魏仲加和王美真在起草本研究报告过程中发挥的领导作用，并向为本报告做出贡献的杰出国际专家团队表示感谢。你们真知灼见丰富了我们的讨论，让我们的工作更上层楼。只有通过不同领域、不同辖区的专业知识的相互融合，才能支撑起稳健的决策。我很荣幸能够帮助促进合作对话，从而形成这项研究。祝愿中国环境与发展国际合作委员会百尺竿头，更进一步！此致敬礼 Catherine Stewart 加拿大气候变化大使 目 录研究推动者的信：加拿大气候变化大使前期研究项目组成员执行摘要第一部分：巴黎目标渐行渐远第二部分：日趋重要的碳定价第三部分：公众支持与公平性 第四部分：综合框架和政策互补 第五部分：中

4、国的全国碳市场 第六部分:加拿大的碳定价体系 结语 010304050509091116200304 碳定价0304前期研究项目组成员*本专题政策研究项目组联合组长、成员以其个人身份参加研究工作，不代表其所在单位，亦不代表国合会观点斯图尔特国合会特邀顾问；加拿大气候变化大使研究推动者研究推动者巴塔耶刘洪铭张建宇莫纳汉魏仲加王美真费成博费舍尔博 金帕 里克鲁斯德尔贝克维尔马克哥伦比亚大学全球能源政策中心兼职研究员美国环保协会中国代表处高级主管“一带一路”绿色发展国际联盟首席发展总监加拿大环境和气候部高级政策顾问国合会首席顾问国际可持续发展研究院政策顾问国合会秘书处世界环境研究室高级项目主管 世界

5、银行集团可持续发展与基础设施部门发展经济学研究经理加拿大气候研究所执行副总裁国际货币基金组织（IMF）财政事务部首席环境财政政策专家经济合作与发展组织（OECD）公共经济司经济部经济学家欧洲投资银行（EIB）气候政策和国际碳市场主席加拿大环境和气候部政策分析师咨询专家咨询专家组长及主要撰写专家组长及主要撰写专家支持撰写专家与协调员支持撰写专家与协调员秘书处协调员秘书处协调员执行摘要中国的国家碳市场正在经历一系列重大的改革，包括扩大行业覆盖面、从基于排放强度的体系转向基于限额的体系、从免费配额分配逐步过渡到拍卖制度等。本研究探讨了碳市场近期的一些趋势，并注意到碳市场在全球范围内的日益普及。联合国

6、全球盘点和其他评估已经确认，为了实现巴黎气候协定的目标，需要采取更多、更大胆的气候减缓行动，包括碳市场提高定价、取消化石燃料补贴、通过以公平为导向的豁免和退税来识别和抵消碳定价的潜在负面或倒车效应、提高可预测性并确保系统内部和系统之间的灵活性等等。国合会的特邀专家们慷慨地分享了他们的观点和建议，使本研究受益匪浅，这两次会议的记录请见附件。报告第一部分强调了加强气候减缓行动的紧迫性，介绍了最新的气候科学研究及其影响，国内行动与巴黎气候协定目标之间日益扩大的差距，以及采取更严格、更全面的气候减缓措施的必要性；第二部分概述了碳定价的相对益处，特别是能激励需求向低碳替代品转移，提高材料和能源效率，以及

7、提高碳中和领域长期资本投资路径的确定性；第三部分和第四部分探讨了碳定价的一些设计特点，包括分配效应和互补性的支持系统，以促进公平性，并在减排确定性与各种灵活机制之间取得平衡；第五部分回顾了中国全国碳市场的一些最新发展。中国正在从电力部门向更广泛的行业覆盖范围过渡，从免费分配向拍卖制度过渡，以及最重要的是从基于排放强度的体系向基于限额的体系过渡。本部分着重讨论了这个过程中的各种设计方案；第六部分研究了加拿大国家碳定价体系的经验教训，指出了与价格可预测性、分配效应和系统灵活性有关的经验教训。建议：建议：本研究提出四项建议：战略：战略：中国的碳定价体系可以在绿色转型中发挥更大作用。随着双控目标从碳达

8、峰走向碳中和，碳定价应成为在整个经济和具体行业层面实现低碳路径的主要措施之一；价格水平：价格水平：碳价格应随着时间的推移而上升，以贴近不断增加的气候相关外部性，并更接近巴黎气候协定所需的最佳水平；公平：公平：随着碳市场行业覆盖面的扩大，公平性应在设计时给予优先考虑，例如在碳定价最终收入中拨出专款，以支持受影响过大的家庭以及绿色创新基金等；互补性措施：互补性措施：确保政策的全面性和连贯性，尤其是在现行能源市场改革中绿色通道的推广与下一阶段全国碳市场的铺开之间做好衔接。调整目前基于排放者绩效标准的碳定价体系，使其覆盖可再生能源的配额。互补性的政策还应包括可再生能源组合的标准。0506 碳定价050

9、6第一部分：巴黎目标渐行渐远第二部分：日趋重要的碳定价影响加剧，差距扩大：影响加剧，差距扩大：气候科学研究的结论是毫不含糊的：要实现联合国 巴黎气候协定 的目标，必须大规模地采取更加雄心勃勃的气候减缓行动。初次联合国全球盘点（2023 年）确认存在“巨大的减缓差距”，导致更有可能错失这些目标。政府间气候变化专门委员会（IPCC）在 2022 年确认，超过 1.5C 的巴黎目标“几乎不可避免”。2023 年，全球温室气体排放量增加了 1.1%，达到有记录以来的最高水平，为 374 亿吨二氧化碳当量，其中 65%来自煤炭（国际能源署，2024 年）1。2023 年全球气候现状报告（世界气象组织，2

10、024年）称，2023年是有记录以来最热的一年，该年全球平均气温比工业化前水平高出1.450.12C，全球长期平均值在 1.22 至 1.41C 之间（Hausfather，2023 年）。2024 年上半年，中国广东、福建、河南和湖南等省发生了严重的洪涝灾害。与气候相关的极端事件导致风险不断累积，正在迫近全球临界点：2023 年全球临界点报告警告称，五个全球临界点正面临被跨越的风险。一旦越过临界点，不存在于现有气候情景之中的非线性、有阶梯效应和不可逆转的冲击风险可能会迅速升高，凸显了肥尾气候风险的未知性。联合国环境规划署（UNEP）2023 年报告称，中国在 1850-2021 年间的二氧化

11、碳历史累计排放量占全球温室气体排放量的 13%。2021 年，由于制造业和其他产能的快速增长，中国的温室气体排放量占全球的30%，是最大的国家级碳排放源。2020年至2023年，中国的能源消耗增长率翻了一番多，达到每年 4%。在过去五年中，最大的排放增长源有煤炭和重工业，包括用于工业机械的钢铁和中间钢材投入（Myllyvirta，2024 年）。建议：建议：中国的碳定价体系可在绿色转型中发挥更大作用。随着双控目标从碳达峰转向碳中和，碳定价应成为在整个经济层面及具体行业层面加快向低碳路径绿色转型的主要工具。在各个多边层面已正式通过的缩小温室气体排放缺口的措施包括：向停用化石燃料过渡、将可再生能源

12、的用量增至三倍、将能效提高一倍、进一步增加气候融资（特别是私营部门对下一代绿色技术和创新的融资）以及需求侧的消费者行动。碳定价体系在支持这些多边措施方面发挥着关键作用，它提供了激励机制来鼓励逐渐停用化石燃料，并促进绿色技术的创新。1 根据国际能源署（2024）的数据，2023 年中国的排放量增加了 5.65 亿吨，其中三分之一与干旱和洪水导致的水力发电量下降有关。碳定价的好处：碳定价的好处：碳定价体系有几大益处：通过为碳排放设定成本，碳定价产生了经济激励，促进了对可再生能源、能源效率提升和低碳技术的投资。此外，碳定价还能影响消费者的行为，使其做出更可持续的选择，推动全面的气候减缓议程。碳定价体

13、系可适用于各部门的大型或小型排放者，包括运输、重工业、建筑和居民家庭。这种广泛的覆盖面可以促进从化石燃料和碳密集型工艺向可再生能源、零排放交通和其他低碳路径的替代转型过程。此外，与指令型的法规相比，碳定价更具成本效益（Flues 和 Van Dender，2020 年）。碳价格高级别委员会的报告（2017 年）强调了这些及其他的获益，并得出结论：设计良好的碳价格是高效低价的减排战略不可或缺的一部分。越来越多的碳定价体系：越来越多的碳定价体系：由于这些特性，越来越多的国家已经实施或正准备实施碳定价体系。例如 UNFCCC 报告称，有 100 多个国家已将碳定价纳入了其“国家自主贡献”（NDC）。

14、世界银行的“碳定价仪表板”（Carbon Pricing Dashboard）报告称，截至 2024 年 4 月，全球已实施了 75 个履约碳定价工具，大致分为 39 个碳税和 36 个排放交易体系（ETS）。其中最大的碳定价体系有中国的全国碳市场（在几个地区试点之后于 2021 年推出）和欧盟的 ETS（2005 年推出）。图 1：碳定价工具图 来源：世界银行2024 年碳定价现状与趋势报告。0708 碳定价0708在经合组织和新兴经济体中，已实施的碳定价体系数量正在增加。2023 年的亮点有：印度尼西亚启动了涵盖电力行业的国家级 ETS；墨西哥杜兰戈州和瓜纳华托州在次联邦一级引入碳税；日本

15、实施自愿 ETS；华盛顿州设立次联邦一级的 ETS。此外，澳大利亚调整了其 ETS 体系，匈牙利更新了碳税制度。巴西和印度在引入有利于碳定价的立法方面取得了进展，而马来西亚、泰国、菲律宾和越南则为建立碳市场做了准备工作（世界银行，2024 年）。另外，欧盟宣布计划将建筑和运输业纳入其 ETS。碳定价使用范围不断扩大的一个衡量指标是其年收入：世界银行在2024 年碳定价现状与趋势报告中指出，碳市场的总收入首次超过 1,000 亿美元。气候外部性：气候外部性：与气候变化相关的一些外部性不仅本身成本高，而且成本还在不断增加，碳市场有助于将这些成本内部化，包括洪水、干旱、热浪、野火和其他影响等。如前所

16、述，科学界正在敲响警钟，提醒越过全球临界点的危险。估算气候相关外部性的一种替代方法是二氧化碳社会成本（SC-CO2）法，该方法估算的是每增加一吨二氧化碳排放对社会造成的净损害。最近对SC-CO2的估算值通常为200美元至400美元/吨，某些特定条件下可达 1,000 美元/吨。Rennert 等人（2022 年）估计全球 SC-CO2为 185 美元/吨。2023 年 11 月，美国环境保护署(EPA)发布了一份工作技术文件，将 SC-CO2价格定为 190 美元/吨（EPA，2023 年）。价格水平：价格水平：图 2：2024 年 ETS 和碳税的价格来源：世界银行，2024 年价格差异巨大

17、：价格差异巨大：如图 2 所示，不同碳定价体系的价格差异很大，上至乌拉圭的 167 美元/吨，下到墨西哥下加利福尼亚州的远低于1美元/吨。经合组织的数据评估（2024年）显示，自2015年以来，碳价格出现分化，增加了泄露风险。本研究的专家指出，价格分化使国际上各个碳定价联盟的工作变得复杂，并建议为体系对比和数据互认确立关键参数（Delbeke，2024 年）。一些专家指出，在欧盟碳边境调整机制（CBAM）的背景下，这种国际合作工作非常重要。他们还指出，碳定价的严格度比单纯的边际价格水平更微妙，还必须考虑排放的覆盖范围和降低平均成本的履约灵活性等因素（如免费排放配额的分配）。应该指出的是，碳价格

18、水平是衡量碳市场严格度的一个重要指标，但不是唯一指标。其他决定因素还包括不同部门的覆盖范围，或是 ETS 下配额是否免费分配。化石燃料补贴削弱了价格作用：化石燃料补贴削弱了价格作用：化石燃料补贴的作用与碳定价相反，它放大了环境的外部性，加剧了市场失灵，削弱了碳排放定价所期望实现的价格信号和相应的投资信号。这些补贴有不同的计算方法：国际货币基金组织（IMF）的评估（Parry,I.等人，2023 年）包括直接和间接补贴及其外部性成本，在 2022 年估计为 7 万亿美元。经合组织（2023 年）对 82 个国家的估算得出结论，尽管呼吁加大气候减缓力度，但化石燃料补贴在 2022 年几乎翻了一番，

19、达到 1.48 万亿美元。在 2009 年的 G20 峰会上，各国承诺查明并消除低效的化石燃料补贴。然而，迄今为止进展甚微。最佳价格水平：最佳价格水平：碳价格高级别委员会报告（2017 年）建议，到 2030 年，碳价格应定在 50-100美元/吨二氧化碳当量之间，以符合巴黎气候协定的上限 2 C 目标。IMF 指出，到 2030 年，相关举措的效果需要相当于让碳价格达到75美元/吨或更高（Black、Parry、Zhunoussova等，2022年）。经合组织衡量了碳定价体系的平均严格度，指出这些目标与当前应用的价格水平之间的巨大差距。世界银行（2024 年）得出结论，在 2024 年，直接

20、碳价格覆盖的温室气体排放量中，只有不到 1%达到或超过推荐的水平，即通胀调整后最低 63 美元/吨。另一项估算发现，70%的碳定价体系的定价为 20 美元/吨二氧化碳当量或更低（气候经济研究所，2023 年）。截至 2023 年年底，中国排放配额的年均边际价格约为 9.6 美元/吨二氧化碳当量。尽管这比2022 年的水平提高了 23%，但仍远低于巴黎气候协定中规定的从碳密集型向绿色型路径转变所需的碳价格水平。美国环保协会中国项目（Environmental Defense Fund China）的调研（2023年）显示，预计到 2025 年，中国的碳价格将提高到 12.5 美元/吨二氧化碳当量

21、左右，到 2030 年达到 18.1 美元/吨二氧化碳当量。建议：建议：碳价格应随着时间的推移而上升，以应对气候相关外部性不断增加的问题，并注解接近现巴黎气候协定目标所需的最佳水平。许多国际司法管辖区，包括欧盟的 ETS，都将碳市场收入的一部分划拨给绿色技术创新基金。预计未来碳市场将从配额拍卖中获得收入，中国应考虑设立有特定用途的绿色技术创新基金，如颁发清洁技术创新奖项，或补贴新技术的部署。0910 碳定价0910第三部分：公众支持与公平性公众接受度与政治经济学：公众接受度与政治经济学：要设定一个足够高的碳价格水平，以基本实现巴黎气候协定设定的温室气体排放量，同时又要缓冲其对竞争力、相关泄露风

22、险和居民家庭的影响，这被称为合规性碳市场设计上的“三难困境”（Bhringer、Fischer 和 Rivers，2023 年）。许多国家的民意调查广泛表明，气候减缓行动得到的支持在不断上升。一项多国调查（Dechezleprtre等人，2022年）的一个重要发现是，对碳定价的支持在很大程度上取决于收入的用途。纳入一般收入的碳定价收入并不受欢迎。相反，若收入划拨给特定用途，如资助绿色基础设施和低碳技术，重新分配用于支持特定家庭，特别是低收入家庭或更依赖碳的家庭时，公众的支持率就会提高。除收入用途外，调查还表明，被视为有效和公平的政策会获得更多的公众支持。性别平等和更广泛的公平考虑：性别平等和更

23、广泛的公平考虑：环境定价可以激励消费者和企业考虑其对环境的影响或足迹。然而，Gloor 等人（2022 年）指出了一个令人担忧的趋势：环境政策和举措无意中使妇女和其他边缘群体处于不利地位。Chalifour（2010 年）研究了不列颠哥伦比亚省和魁北克省碳税对性别的影响，发现妇女受到的影响尤为严重，这主要是由于她们的可支配收入较低，且承担着无偿的照顾责任。妇女平均收入较少，更难支付碳税带来的额外费用。此外，妇女的家庭负担和照顾负担会减少她们的非工作时间和灵活性，从而限制了她们改变行为的选择，例如使用能源密集度较低的交通工具以减少税收影响等。尽管如此，值得注意的是，个人消费模式可能无法准确反映消

24、费税对性别的影响，因为个人可能是代表家庭购买商品（经合组织，2022 年）。鉴于这些影响，性别响应型预算编制就成为了推进性别平等的重要工具。经合组织国家越来越多地采用性别预算编制，参与率从 2015 年的 44%上升到 2023 年的 60%以上（经合组织，2023 年）。经合组织的报告特别提到了了加拿大制度的影响，2018 年颁布了加拿大性别预算法，以确保所有税收和资源分配决策都会考虑到性别和多样性的影响。尽管有这些进步，但联合国妇女署（2023年）报告称，在 105 个国家中，只有 26%的国家拥有跟踪性别平等分配的综合体系。建议加强公共财政管理，提高透明度和问责制。建议：建议：价格严格度

25、应与公平性考虑相辅相成，最终的碳价格收入确定和价格传导机制应辅以收入再循环、退税和其他支持低收入和其他受影响家庭和群体的方案。第四部分：综合框架和政策互补全面政策：全面政策：有效的碳定价体系需要与一系列互补性的气候减缓措施共同发挥作用，相互配合。DArcangelo、Kruse 和 Pisu（2023 年）研究了 50 个国家、120 种不同的气候减缓工具，包括碳定价、禁令等法规、补贴、标准和其他措施。这些国家被分为四组：例如，加拿大、中国、日本和新西兰2为支持政策的一致性，各种治理做法不断涌现，包括英国气候变化委员会的碳预算，以及法国对整个政府预算提案的筛查，以确定其是否符合环境和净零目标。

26、3检测甲烷排放（包括来自管道泄漏等逃逸源）的工作不断完善。UNEP 的国际甲烷排放观测站（IMEO）及其甲烷警报和监测系统（MARS）在 2023 年发现了油气行业中 120 多个较大的甲烷羽流。2024 年 3 月，美国环保协会发射了甲烷卫星（MethaneSat）以改善油气行业甲烷排放的实时检测。包括 2024 年在内，国合会已就减少甲烷排放的迫切性提出了多项建议。4经合组织的一篇报告研究了各类排放交易体系的成果，包括限额与交易体系和可交易绩效标准体系，以及可再生补贴和电力税等有重叠的政策。研究发现，可再生补贴降低了所有交易体系的排放价格，但对排放量的影响则根据绩效标准设计的不同而有差异。

27、在所有体系中，征收电力税都会降低排放价格和产出。在限额与交易体系中，可再生能源补贴或电力消费税等重叠政策可能会降低成本效益。然而，在某些可交易绩效标准下，这些措施可以减少扭曲，提高整体成本效益。该分析特别强调了中国的制度，显示目前的政策重叠可以降低 20-30%的减排成本，通过优化可再生能源标准和统一基准，还可以再节省 10%的减排成本。虽然没有重叠政策的限额与交易仍然是最具成本效益的方法，但从前述分析可以看出，在政策改革中考虑排放交易体系与重叠政策之间相互作用具有重要意义（Fischer,Qu 和 Goulder,2024 年）。被归入第2类，特点为措施相对多样，严格度各不相同。相比之下，第

28、4类国家包括法国、德国、瑞典、芬兰和丹麦，措施多样且严格。一些辖区，如欧盟和加拿大，已围绕碳市场来设计全面的、全政府参与型的2措施，以期实现碳中和。在这方面工作中，有三个结论值得注意：（a）通过精心设计，即使是数量有限的措施之间的配合也可能比政策协调性不强的数十种措施更有效；（b）更严格的措施与更低的排放相关联；以及（c）平均而言，有碳定价的组的工作效果比没有碳定价的组更好。甲烷排放：甲烷排放：虽然碳定价可以在气候减缓一揽子方案中发挥根本性作用，但不能仅有这一项措施。因此，一个重要的设计问题是与之配套的互补措施的作用，理想情况下应能做到协同增效。例如，加拿大正在制定石油和天然气法规，以消除常规

29、的气体释放和燃除，并加强泄漏检测和修复。由于泄漏的程度和排放效果难以测量等因素，导致其很难在加拿大的碳定价体系中进行定价3。互补性措施：互补性措施：本研究的专家还研究了碳定价的互补性减缓措施，并注意到了碳定价与互补性措施之间有意的重合之处。例如，加利福尼亚州的 ETS 得到了其他非市场措施的补充，占主导地位的就是其低碳燃料标准，这反过来又降低了加利福尼亚州市场上的碳价格。专家们强调了互补措施的重要性，这些措施能进一步加强不同工具之间的协同效应。在中国和加拿大所采用的基于产出的定价体系中，由于没有排放上限，因此在设计上面临一些复杂的挑战。例如，某个次联邦系统可能实施了多种措施，如碳捕集与封存的投

30、资税收抵免、低廉的电价和特定的电力法规等，这些措施使得生成合规信用额度变得更加容易，从而有可能导致信用额度泛滥，进而使市场供应过剩并破坏碳价格。中国目前的碳市场体系类似于一种排放者绩效标准，用四套指标来衡量电力行业。然而，该体系没有对可再生能源做出规定，因此缺少措施来激励从化石燃料向可再生能源的转型。专家们指出，可再生能源组合标准就是一个很好的例子，是一种最优互补措施4。1112 碳定价1112第五部分：中国的全国碳市场中国的全国碳市场于 2021 年年中启动，此前十年在省市一级实施试点。ETS 试点：ETS 试点：2013 年，中国开始在北京、重庆、广东、湖北、上海、深圳、福建和天津进行 E

31、TS试点。这些试点从一开始覆盖总排放量的约 5%，发展到 2017 年的约 15%（Oppermann 等，2017 年）。随着国家 ETS 的范围扩大到更多行业，预计试点项目将被整合入国家体系之中。全国市场：全国市场：2017 年 12 月，中国发布了全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）（国家发改委，2017 年），全国碳市场自 2021 年 7 月起正式运行。截至目前，全国市场仅覆盖发电行业，对应的年二氧化碳排放量约 51 亿吨，占全国总排放量的 40%以上。管理：管理：中国生态环境部是国家一级的领导机构，负责发布意见、指导和规则，并与其他监管机构一起监督 ETS 的实施。与其他环境管

32、理领域一样，各省负责监督 ETS 的实施，省级部门负责确定受该体系约束的实体，建立并实施符合生态环境部国家级规范的监测、报告和核查（MRV）系统，管理省注册登记系统，并监督合规情况。政策一致性：政策一致性：迄今为止，中国的全国碳市场在减缓气候变化方面发挥的作用相对有限。绿色转型的主要驱动力是可再生能源行业的空前扩张，尤其是以太阳能和风电为主，以及通过鼓励低成本电动汽车减少交通部门空气污染物的法规和改革。其他关键措施包括能源排放绩效标准、可再生能源上网电价、绿色激励和补贴政策、设立绿色金融目标、不断进化的气候风险披露规则，以及公共诉讼发挥越来越大的作用。为支持双碳目标，中国正在不同层面实施约 7

33、00-800 项政策，以推进中国的绿色和低碳转型。由于政策覆盖面极广，所以给政策一致性提出了挑战。政策不协调的例子比比皆是，不同政策的作行政复杂性和信息要求：行政复杂性和信息要求：与碳税相比，排放权交易体系具有复杂性高的特点，尤其是基于产出和绩效的标准，需要细致的行政支持。它们需要大量的产品知识，以比较同类产品的边际减排成本，也就是在同一基准下进行比较。例如，在某一部门内，总排放量中有 20%的平均边际减排成本可能高达 80 美元/吨，但同一部门内其他产品的成本却又可能低至 5 美元/吨。这种价格差异使得基准制定工作变得复杂，容易受到操纵、博弈和企业的利用（加拿大气候研究所，2024 年）。专

34、家认为，建设一至两家大型净零排放的水泥厂或钢铁厂可能会造成市场中信用额度泛滥，进而可能导致价格崩溃。建议：建议：确保政策方法的全面性和连贯性，尤其是要衔接好绿色能源市场改革和全国碳市场下一阶段发展之间的过渡。应调整目前基于排放者绩效标准的碳定价体系，将可再生能源配额纳入其中。此外，应整合可再生能源组合标准等互补性政策。用南辕北辙。在协调碳定价政策时，一个良好的实践是“费补（feebates）”的概念，即对内燃机汽车等碳密集型产品征税的同时，对电动汽车购买辅以退税或税收优惠政策，降低其购买门槛（Parry，2021 年）。全国碳市场的下一步：全国碳市场的下一步：计划采取的下一步措施包括：将覆盖范

35、围从目前的电力部门扩大5到其他工业部门（如碳市场方案第三阶段所述）6；对企业的温室气体 MRV 要求进行标准化；将目前的免费分配配额制度逐步转变或强化为拍卖制度，这将首次产生政府收入；最重要的是，从目前基于强度的制度转变为采用绝对上限的制度。修订后的能源法：修订后的能源法：除了生态环境部牵头的全国碳市场所做的工作之外，由国家发改委和国家能源局领导的中国能源市场也在同步进行一系列重要改革。2023 年 5 月，国家发改委推出了下一轮改革方案，旨在进一步推进电气化，创建一个绿色、安全、经济的全国统一电力市场：2024 年的目标是将可再生能源发电量增加 200 千兆瓦，且这一目标很可能再次超额完成。

36、发改委的改革通过引入多项市场化措施，进一步要求在正当成本基础上实现“合理利润”（发改委，2023 年）。2024年 4 月，能源法草案开始公开征求意见。这些改革的内容是采用更加市场化的体系，以绿色电力为核心，增加跨地区电网传输和现货交易，以及通过电价改革反映不同用途的差异，如电量储备和辅助服务等。2023-2026 年期间，会影响到所有工商业用户的措施有：将上网电价与上网损耗电价和系统运营成本相挂钩；采取措施建立灵活的全国现货市场，运用容量电价方案提高非高峰期可再生能源的比例，而不是以煤炭峰值负荷下的电价来做为参考；新的调峰市场；引入辅助可再生能源定价水平；以及其他措施等。目前，能源价格正朝着

37、更加市场化的方向转变，旨在向绿色电力倾斜，再加上中国全国碳市场即将开启下一阶段，这为调整这两个系统提供了独特的机会，成为实现双碳的主要手段。将碳定价提升为关键推动因素：将碳定价提升为关键推动因素：2023年由朱民、尼古拉斯斯特恩、约瑟夫斯蒂格利茨、刘世锦、张永生等人共同撰写的重磅报告拥抱绿色发展新范式认为，碳定价应成为实现双碳气候目标的主要政策，并指出：“在碳中和转型过程中，强有力、可预测的碳定价发挥着重要作用。由于碳定价的复杂性和市场失灵，需要建立并完善包括碳税、碳排放交易市场、碳金融衍生市场、碳税以及碳抵消市场在内的多维碳价形成机制。”5中国的2024 年政府工作报告将扩大全国 ETS 的

38、行业覆盖面列为当年的政府工作任务。2024 年 7 月在武汉刚刚召开的中国碳市场大会上，生态环境部应对气接受采访时提到，生态环境部正在积极推动尽快扩大中国碳排放权交易市场，相关技术文件的起草工作已接近尾声。6国家发改委的指导意见确定了中国碳市场最终将涵盖的八个行业：电力（包括发电、热电联产以及电网配电）、建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸和航空。铺开后的体系预计将监管 6000 家公司（Pizer 和 Zhang，2018 年）。1314 碳定价1314气候目标进展不平衡：气候目标进展不平衡：中国在双控框架下制定了一系列目标，除了到 2030 年碳达峰和到 2060年碳中和的总体目标外，到 2

39、030 年要实现的其他目标还包括：单位 GDP 二氧化碳排放量在 2005 年的基础上减少 65%；非化石燃料占一次能源消费比重达到 25%；太阳能和风电装机容量增加到 12亿千瓦。其中，有一些目标已经超额完成。例如，中国的太阳能和风电装机容量在 2023 年增加了63%，达到 2.97 亿千瓦（国际可再生能源署，2024 年）。一些分析家预计，碳达峰目标的实现将大幅提前，最早可在 2025 年达到。然而，发改委在 2023 年 12 月发布的中期进展评估报告中指出，有四项指标目前偏离了轨道，其中两项就是能源强度和碳强度，还有一项是关键的空气质量目标。可交易绩效标准：可交易绩效标准：中国的全国

40、 ETS 于以产出为导向的排放强度标准，根据设施的核实排放量乘以相应的基准系数来分配免费配额。企业可以在覆盖范围内实体之间进行排放配额交易，从而允许企业以较低的成本超额排放。因此，与限额与交易制度相比，该制度更类似于可交易绩效标准(TPS)（Fischer，2001 年），更具体地说，它是一种基于排放者的绩效标准，在电力行业内遵循多套不同的基准。基准和分配：基准和分配：2021-2022 年履约期内采用了四套不同的基准：300 兆瓦以下的常规燃煤电厂；300 兆瓦以上的常规燃煤电厂；非常规煤电；以及天然气发电（生态环境部，2023 年）。一般而言，煤电厂（包括常规和非常规）的基准比天然气电厂要

41、来得宽松。中国各省市发改委指出，鉴于发电规模的显著增长，在试点期间设定“合理、公平”的祖父法补贴分配水平十分困难（Pizer 和 Zhang，2018 年）。生态环境部进一步调整了补贴，以满足公平标准。配额交易：配额交易：法规规定，只允许覆盖范围内实体通过协议转让、单向竞价或其他现货交易的方式进行配额交易，原因是为了进一步的控制价格。根据2022 年中国碳定价调查（Slater,H.等，2023年）当问及基准指标在鼓励温室气体减排上的力度时，很少有覆盖范围内实体认为这些指标是“过于慷慨的”。该调查是在 2022 年 10 月进行的，也就是在 2021-2022 年履约周期更新基准公布后不久，在

42、新标准下，较小规模的实体规则的收紧程度要甚于大的实体。ETS目前不允许碳排放权的存储（banking）或（borrowing）。生态环境部表示将逐步引入存储系统。基于强度的系统：基于强度的系统：基于产出的系统鼓励相对单位产出效率的提高，但不并鼓励选择燃料时力度更大的转型，例如从煤炭到太阳能、风电或绿色氢能的转变。据 Goulder 等人（2024 年）估计，在2020-2035 年期间，中国 TPS 的环境效益可能超过其成本的五倍；如果将人类健康效益包括在内，这些效益会更大。但作者也指出，与限额和交易体系相比，随着时间的推移，当前体系的成本会变得相对更高7。此外，本研究的专家们还指出，向拍卖制

43、度过渡，再加上更严格的基准和/或采用排放上限，将有助于稳定市场预期，并在碳价格发现方面发挥关键作用，这反过来又有助于向绿色技术投资传递重要信号。从免费分配转向拍卖：从免费分配转向拍卖：虽然还没有具体的时间表，但最近发布的碳排放权交易管理暂行条例（国务院，2024 年）表明，分配方式将逐步向免费和付费相结合的方式过渡8。这体现了在确定碳排放配额数量和分配方案时，考虑市场调节需求的重要性9。由于预计排放配额和远期价格可能会收紧，企业在这一过渡时期可能不愿出售配额，这可能会影响全国 ETS 的交易活动，进而阻碍价格发现。价格水平：价格水平：标普全球数据显示，2023 年中国排放配额的年均交易价格达到

44、 9.48 美元/吨二氧化碳当量，同比增长 23.24%。全年配额交易量为 2.12 亿吨二氧化碳，同比大增 316%。Goulder 等人（2024 年）指出，如果将最佳效率的定义为边际减排成本等于边际环境效益的话，中国碳市场的严格度尚低于效率最大化所需水平。严格度和履约灵活性：严格度和履约灵活性：中国的碳排放交易体系不断取得重要进展，包括收紧信息披露标准、引入碳抵消机制以及部分收紧严格度。例如，广东的 2022 年 ETS 修订方案扩大了受监管实体的覆盖面，将门槛从年排放 20,000 吨二氧化碳当量或年消耗 10,000 吨煤当量分别降低到了 10,000 吨二氧化碳或5,000 吨煤，

45、而上海交易所则降低了电力和取暖消费的排放系数（世界银行，2023 年）。与此同时，2023 年 3 月，生态环境部建议，与 2019-2020 年相比，2021-2022 年履约期的基准值应大幅收紧，尤其是针对煤电厂。计划中推广后的覆盖范围和监管框架：计划中推广后的覆盖范围和监管框架：中国的全国碳市场目前覆盖约 2,250 家电力行业实体，包括发电和工业冷却系统。2021 年 3 月，生态环境部发布了关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知，确定了主要排放主体 MRV 的关键行动和时间表，不仅包括电力行业，还包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等行业。MRV 工作是扩大行业覆盖范

46、围的必要前提。2024 年 2 月，国务院发布了碳排放权交易管理暂行条例（2024 年 5 月 1 日起生效），为中国全国 ETS 的运行提供了法律框架。其中提到了航空业的碳核算，这预示着近期可能会扩展到更多的重点排放行业。7作者认为，成本差距不断扩大的原因之一是，目前的免费配额分配和基于强度的系统隐含了基于计划产量的补贴，因为实体每增加一个单位产出就能获得相应的免费配额，所以没有动力削减生产和产量。与限额和交易制度相比，随着基于产出的制度严格度的提高，隐性补贴的特征变得更加明显，从而扩大了边际减排成本与环境效益之间的差距。8在 2024 年 7 月召开的中国碳市场大会上，生态环境部副部长赵英

47、民强调，要重点探索和实施免费与有偿相结合的碳配额分配方式，逐步提高有偿分配的比例。9在价格异常波动的情况下，生态环境部可采取的措施有公开市场操作和调整中国核证自愿减排量（CCER）的使用方式等。1516 碳定价1516报告和登记：报告和登记：碳信息披露可以帮助企业管理其碳资产并识别风险，包括搁浅资产风险等。有效的报告是政府有效监管和决策的基石。碳排放权交易管理暂行条例对信息公开做出了多项规定，要求重点排放企业定期披露年度温室气体排放报告。企业层面的报告是确保国家 ETS 体系透明度的重要支柱，能够为公平透明的碳价格提供保障。中国碳排放权登记结算有限责任公司负责管理整个体系的注册登记信息，包括全

48、国碳排放配额注册登记和结算平台。配额交易平台则由上海环境能源交易所维护。重新启动后的碳抵消系统，即中国核证自愿减排量（CCER）的交易和清算平台由北京绿色交易所运营，而 CCER 注册登记系统则由国家应对气候变化战略研究和国际合作中心维护。此外，目前或将来被要求进行全面气候信息披露的企业可以调整其 MRV 制度，使其与不断发展的气候相关财务风险披露标准和强制性规则接轨。碳抵消：碳抵消：在暂停六年之后，CCER 市场于 2024 年 1 月重新启动。CCER 的初始覆盖范围包括造林碳汇、红树林营造、并网光热发电和并网海上风力发电项目。截至 2024 年 1 月，CCER 允许 ETS下的实体抵消

49、不超过 5%的排放量。多个有关 MRV 和其他碳抵消特性的指导方针已经发布。其中一个问题是碳抵消的平均价格与配额价格的关系，将碳抵消归类为金融产品的规则尚有待出台。首批与 ETS 挂钩的认证碳抵消额度预计将于 2024 年推出。目前只允许现货配额交易。不过，生态环境部已表示未来可能会推出碳衍生品。市场稳定措施：市场稳定措施：包括中国在内的大多数 ETS 中，有一个共同特点是使用各种直接措施，（如价格下限和上限）和间接措施（如配额的取消（withdrawal）和作废(retirement）)，以平抑价格波动。2021 年，生态环境部宣布可选择通过稳定机制来缓冲交易价格的大幅波动，如许可证回购、拍

50、卖或调整 CCER 下的碳抵消相关规则。在北京 ETS 试点中，北京绿色交易所限制价格涨跌幅度在参考价的 20%幅度以内。上海 ETS 试点采用的规则是当价格波动超过设定参数（10%和 30%）时可暂停当日交易，并设立了年度拍卖储备总量的制度（ICAP，2023 年）。分配效应：分配效应：碳定价会对居民家庭、地区、企业和其他方产生不同的影响，在衡量相关影响、选择抵消潜在负面影响的方案方面存在大量文献。迄今为止，中国的碳市场并未将成本转嫁给家庭，而能源和电价则由国家发改委单独制定。IMF最近的一项研究中，将碳价格设定在每吨 50 美元10，分析了煤炭、电力、天然气和道路燃料价格相应上涨的情况，指

51、出普通家庭的消费负担主要是间接来自于一般商品和服务价格的上涨，而不是直接来自能源价格的变化。研究指出，碳定价收入的回收利用可以减轻大约 85%的家庭负担。该研究比较了保护低收入家庭的各种政策选择，强调了有针对性的收入支持措施的有效性，同时讨论了其他方法相关的挑战和权衡，如基础广泛的收入支持措施或对能源价格上涨的补偿手段。此外，研究还概述了减轻对企业竞争力影响的战略，包括将收入重新分配以提供工业退税、可交易的排放率标准、边境碳调整等，还有最理想的情况就是重点排放者之间能进行国际协调。10资料来源：IMF 工作人员使用气候政策评估工具做出。第六部分:加拿大的碳定价体系 加拿大的减排目标是到 203

52、0 年将温室气体排放量减少到 2005 年水平的 40%-45%，到 2050 年实现净零排放。碳定价是实现这一目标的关键组成部分。该政策旨在为加拿大全国的温室气体排放定价，以此作为全面激励减排和刺激创新的有效方式。目前加拿大约 78-80%的排放量已有碳价格覆盖。据加拿大环境与气候变化部的能源和经济模型估计，到 2030 年，预计减排量的三分之一将来自碳定价。加拿大的碳定价方法较为复杂，主要是因为次国家一级的政府有实施自己的碳定价体系的灵活度，同时也因为碳定价与全国数以百计的非定价类气候变化政策和措施（如汽车效率和排放法规、清洁燃料标准、清洁电力法规等）之间的相互作用。在加拿大的体系中，有一

53、个组成部分是由联邦监管的基于产出的定价体系（OBPS），可以为中国提供一些思路。根据其设计理念，OBPS 采用了基于产出的设计，不同于为特定排放源设定绝对排放上限的 ETS 体系。中国在将碳定价扩展至易发生碳泄漏的行业时，OBPS 会有较大的借鉴价值。OBPS 为每一项特定活动设定了基于产出的具体标准（即每单位产出的温室气体排放量）。只有超过这些绩效标准的排放才产生履约义务。通过将履约成本限制在高于对应产出标准的排放量上，OBPS 保障了国际竞争力，并最大限度地减少碳泄漏。这一点尤为重要，因为加拿大和美国之前的贸易规模位列全球前茅，而美国在联邦层面是没有碳定价机制的。然而，必须考虑到一些权衡因

54、素。例如，加拿大的体系中不设绝对上限，因此会缺乏减排的确定性，这也正是文献中指出的基于数量方法相比基于价格方法的主要优势之一。这种方法也会对碳边境税的豁免或退税产生影响，因为这些费用通常是基于出口商品每吨内含排放量所支付的明确碳价格与国内有效碳价格的差异而确定的。如果实施通过免费配额分配或设定基准来减少碳泄漏的碳定价政策，会导致每吨内含排放量的碳成本低于总体边际碳价格。同时，随着免费配额分配在 2026-2034年间逐步取消，欧盟内部排放密集型、贸易暴露型商品的有效碳价格将向其边际碳价格靠拢。这将增加与平均碳价格较低的碳定价政策之间的差值（即碳边境税）。1718 碳定价1718价格可预测性：价

55、格可预测性：在联邦层面，加拿大希望通过一个适用于全国所有碳定价体系的最低碳价格表来解决“价格可预测性”问题。早在 2020 年时，政府就建议碳价格从 2023 年的 65 加元/吨二氧化碳当量开始，每年上涨 15 加元，到 2030 年达到 170 加元。这一价格增长曲线在 2021 年 8 月得到了确认。加拿大的各体系必须根据这一时间表来制定最低碳污染价格。例如，加拿大的燃料征收费在每年 4 月根据价格时间表上涨，最近达到了 80 加元/吨二氧化碳当量。OBPS 下的最高履约价格也必须至少等于全国最低碳价格，这为全国大型工业排放者提供了一致的价格信号。限额与交易体系必须设定每年递减的温室气体

56、排放上限，该上限至少应与采用前述时间表的价格体系所产生的预计排放水平保持一致。提前立法规定并公布价格变化曲线可使企业和家庭有机会估算未来成本，并就低碳技术、零排放车辆、热泵或企业/家庭能效改进等投资做出明智决策。这样做也能限制对经济的不利影响，因为整体经济更容易适应渐进和可预测的价格变化。政府除了公布到 2030 年的碳价格时间表之外，还致力于公布联邦碳定价体系收入的循环利用方面的信息。在适用联邦基准、且在联邦一级征收燃料费的省和地区，收入将通过加拿大碳退税计划（Canada Carbon Rebate）返还给家庭。加拿大税务局的网页上也会提前发布居民家庭将获得的碳退税金额。2024-25 年

57、的季度退税金额已于 2024 年 2 月公布。虽然碳价格时间表有助于确保透明度和可预测性，但对于加拿大的大型工业排放者来说，总碳成本更难以预测，因为这个领域实行的是基于产出的定价。政策合规的成本是在政策参数背景下，由市场动态决定的，而靠最低全国碳价格能明确的只是最高价值的履约方案。市场动态决定的是履约单位价格，在每个工业碳定价体系里是各不相同的。虽然所有系统的建模都假设对履约单位存在净需求，但各个市场的市场因素可能不同，从而影响总履约成本（如银行业、市场流动性、政策相互作用等）。此外，在工业定价体系中，边际碳价格并不代表排放的平均成本，而加拿大基于产出的定价体系和限额与交易体系的设计目标就是降

58、低平均成本，以防止排放密集型和贸易暴露型工业部门的碳泄漏。鉴于上述灵活性，各辖区之间和辖区内部平均成本的差异均可能会影响到成本预测。平均成本的可预测性对于长期资本决策和省际碳泄漏非常重要。一些利益相关者指出，如果不加强价格的长期可预测性，加拿大的定价体系就很难促成工业脱碳所需的大规模清洁投资（Clark 等，2022 年）。政府已经意识到，大型工业排放者对加拿大的碳定价体系（包括联邦 OBPS）中价格可预测性的关切（加拿大 2030 减排计划承认了这一点）。在2023-2030 年加拿大联邦基准更新报告中承诺，到 2026 年对政策进行中期审议，这其中可能就包括与碳价格可预测性相关的考虑。同时

59、，加拿大正在考虑为大型低碳基础设施项目制定碳差价合约（CCfDs）等机制。碳差价合约可以通过保证一定的碳价格来支持低碳项目，实质上是对商定的未来“执行价格”与履约单位市场价格之间的任何差额进行补贴。2023 年秋季经济声明宣布，加拿大增长基金将拨款 70 亿加元用于工业脱碳的投资项目，包括差价合约以及其他形式的价格保证/支持等。灵活性：灵活性：在次国家一级的灵活性：2016 年，加拿大联邦、省和地区的部长同意采用加拿大全国统一的方法来减少温室气体排放，其中包括碳定价。当时，加拿大若干省份已经实行了碳定价，新的全国性方法承诺会承认这些现有制度。例如，不列颠哥伦比亚省于 2008 年实施了一项基础

60、广泛的碳税，魁北克省于 2013 年实施了一项全经济体范围的限额与交易制度，并于次年通过西部气候倡议（Western Climate Initiative）与加利福尼亚州建立了联系。为了在全国范围内扩大碳定价的应用，加拿大政府推出了一个联邦“基准”，以设定全国最低的严格度标准，这个标准会随着时间的推移而不断提高。要求各省和地区实施明确的以价格为基础的制度（如对化石燃料征收碳税或是通过一个工业版 OBPS 实施的混合制度），或限额与交易制度。与此同时，联邦政府在联邦层面还设计了一个兜底的碳定价体系，如果有省/地区提出需要，或是没有符合联邦基准要求的体系时，可供其使用。该联邦定价体系由两部分组成：

61、对化石燃料征收的监管费用，即燃料费；以及针对工业的基于绩效的系统，即 OBPS。通过这种方法，2019 年在全加拿大经济范围内实现了碳定价制度，为并各种不同的方法提供了灵活性。联邦标准旨在确保加拿大的所有体系都具有可比性和有效性，同时给予次国家一级辖区设计自己的制度的灵活性，以因地制宜。该基准要求将碳定价应用于整个经济中广泛的排放源，且碳价格应根据全国最低碳价格时间表进行上调。(见上文中“价格可预测性”部分）。部门灵活性：联邦 OBPS 下以产出为基础的标准主要是根据全加拿大境内，生产类似产品的所有设施的生产方式加权平均排放强度制定的，并根据碳泄漏风险水平进行调整。生产者对其高于标准的排放量负

62、责，而当排放量低于标准时则获得可交易的信用额度。这些信用额度可以储存或是出售给其他生产商，以达到履约目的。希望与联邦方法保持一致的各省和地区可以根据自己的偏好和现状灵活制定这些标准，前提是要保证维持边际碳价格信号的作用。这样的安排确保了定价方法的灵活性，通过多种标准反映出特定产品/活动排放强度的现状。这种方法的一个缺点是，它促进了生产设施效率的提高，但并没有促进向新的生产方式转型。例如，虽然联邦煤电厂的基于产量的标准促进了提高效率的做法，但它并没有鼓励转用天然气等低排放燃料。在这个方面，加拿大正在制定清洁电力条例，以帮助向净零电网过渡（加拿大政府，2024 年）。该方法的另一个缺点是，地区和部

63、门的灵活性导致政策的复杂性雪上加霜。确定标准的方式与制定法规类似，都需要大量的行业知识。1920 碳定价1920收入灵活性：在联邦体系适用的场景下，收入仍归原籍管辖区所有。有自己体系或要求采用联邦体系的辖区可以按需使用碳定价收益，包括化解对弱势群体和部门的影响，和/或支持气候变化和清洁增长目标。更具体地说，加拿大联邦燃料费收入的 90%通过加拿大碳退税计划直接付款返还给家庭。大多数家庭获得的退税款比他们直接支付的燃料费还要多。低收入家庭受益最大，因为这些家庭传统上在能源上支出较少，但却能获得同样的退税金额。联邦 OBPS 选择的方案是放弃对上述具体标准下的排放征税，而选择了减轻碳泄漏的风险和减

64、少对排放密集型和贸易暴露型行业的负面竞争力影响。只有超过特定基准的排放部分，且履约额度没有放弃的情况下，才会产生履约义务，此时收益将转移给次国家一级政府，包括通过支持工业脱碳和清洁电力的基金来转移。在其他国家，规定收益用途的政策可能有更合适的选择，例如建立社会计划（social programming），或降低扭曲性税收（如所得税）。结语历经四年后，中国的全国碳市场将进入下一个关键阶段，重点是引入覆盖范围内行业的排放上限，以及逐步实行配额拍卖制度。根据中国国务院于 2024 年 8 月发布的加快构建碳排放双控制度体系工作方案，中国将在“十五五”期间，从 2026 年开始设定排放总量目标。这些总量目标的重要性一开始将次于强度目标，但是在碳达峰目标达成之后-目前预计在 2030 年之前-排放总量将成为主要关注点。碳市场的作用将进一步扩大，从碳达峰背景下开始转型，过渡至开始采取碳减排措施以实现 2060 年碳中和目标。本研究预计，碳定价将发挥更大的作用，以市场为基础，激励企业和私人投资者向碳中和路径转变。本研究在分析碳市场的转型时作出了一些观察和结论，特别是确定家庭、部门和地区之间的分配效应的重要性，以及应尽早确定碳定价的配额拍卖收入的使用方式，实现结果的公平性。*参考文献与附录详见英文版本