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1、VOLUME.105 2024(16)国际碳关税机制的趋势、影响及应对 汤维祺 吴力波 著复旦大学发展研究院国际碳关税机制的趋势、影响及应对国际碳关税机制的趋势、影响及应对复旦大学发展研究院复旦大学发展研究院2024 年年 4 月月报告作者：报告作者：汤维祺汤维祺复旦大学发展研究院副研究员复旦大学发展研究院副研究员吴力波吴力波复旦大学大数据学院、经济学院教授，复旦大学大数据学院、经济学院教授，博导博导复旦大学大数据研究院副院长复旦大学大数据研究院副院长上海能源与碳中和战略研究院院长上海能源与碳中和战略研究院院长目目录录导导论论国际碳关税机制的定义、影响与研究边界国际碳关税机制的定义、影响与研究

2、边界.3一、国际碳关税机制的相关概念辨析.3二、国际碳关税机制的作用路径.7三、本课题研究边界.9第一章第一章国际碳关税机制发展趋势国际碳关税机制发展趋势.11一、国际碳关税机制的发展背景与驱动力.111.全球气候治理的单边、小多边主义倾向成为长期趋势.112.国际多边机构对气候保护持默许甚至支持态度.133.逆全球化浪潮下，气候博弈与产业、科技博弈深度交织.14二、国际碳关税机制演化发展的关键趋势.151.CBAM 机制自身的发展与强化.162.CBAM 机制的国别扩张.203.CBAM 机制的产业链延申.22三、国际碳关税机制发展路径情景设定.241.不同碳价水平下的 CBAM 机制情景.

3、242.CBAM 机制的国别扩张拓展情景.253.CBAM 机制的产业链延申拓展情景.26第二章第二章碳关税的贸易与投资影响评估碳关税的贸易与投资影响评估.28一、重点行业碳关税短期影响评估.281.影响范围评估.282.成本冲击综合评估.29二、碳关税的中长期贸易影响评估.311.碳关税对我国中长期出口的影响.322.碳关税对全球“碳贸易”格局的影响.33三、碳关税对全球投资与产业链格局影响分析.351.全球高碳产业投资变化模拟.362.跨国企业主导的全球产业链格局重构分析.37第四章第四章碳关税给我国带来的产业与市场机遇碳关税给我国带来的产业与市场机遇.40一、促进低碳转型的市场化机制加快

4、夯实.401.促进碳市场加快发展成熟.402.绿电、绿证市场提速动力增强.41二、可再生能源需求进一步增长.431.促进西部地区清洁能源与高碳产业协同发展.432.促进东部沿海海上风电加快大规模开发利用.45三、高碳产业节能技改需求持续高涨.461.加快电气化进程，推动能源替代.472.加快低碳高效技术创新突破和推广应用.49第五章第五章我国应对碳关税的路径和具体举措我国应对碳关税的路径和具体举措.52一、我国应对国际碳关税的行动空间与总体思路.52二、完善市场机制，主动适应 CBAM 规则.531.推动碳排放 MRV 规则互认，建立国内配套服务体系.542.加快完善市场化机制，推动碳价、绿证

5、绿电价格国际互认.563.加快“显性化”隐性碳成本，推动更广泛的互认.58三、拓宽合作模式，精准反制三、拓宽合作模式，精准反制 CBAM 扩大影响扩大影响.591.内外协同反制气候俱乐部扩大影响力.592.以对欧新能源合作为切入点，融入全球产业链.61四、深化绿色转型，积极应对四、深化绿色转型，积极应对 CBAM 冲击冲击.631.全面提升可再生能源利用率.642.加快低碳高效技术创新突破和推广应用.663.强化产业集群，提升产业链粘性.674.建立关键矿产资源循环利用，打造产业链闭环体系.6812023 年 5 月，欧盟碳边境调节机制（Carbon Border AdjustmentMech

6、anism，CBAM）完成立法程序正式生效，成为全球首个实施的“碳关税”。10 月，CBAM 进入第一阶段过渡期，相关产品出口至欧盟需报送相应的排放和碳成本数据，并将于 2026 年 1 月 1 日起开始正式征收碳关税。英国也于 2023 年 12 月宣布将自 2027 年起实施 CBAM。CBAM 的推出受到各国高度关注。一方面各国加紧评估 CBAM 的潜在影响和应对方式；另一方面，美国、加拿大、日本等国开始讨论效仿欧盟采取碳关税等类似举措。事实上美国和加拿大分别在 2009 年和 2012 年就发起过征收碳关税的动议。在逆全球化浪潮下，碳关税机制已经成为大国博弈在气候治理领域的集中体现，其

7、不断扩大的趋势，以及背后所反映出的全球产业链绿色化倾向，将影响全球贸易和产业链价值链分工格局，需高度关注。我国是贸易隐含碳排放的主要输出国，也是钢铁、有色金属等高碳工业制成品的主要出口国，碳关税的推出、扩大和长期延续将对我国对外贸易、投资，以及国内的经济产业发展造成深远的影响。系统研判国际碳关税的发展趋势，分析其与其他气候保护、经济产业博弈政策的交互影响，揭示碳关税机制对我国相关产业、关联产业链的影响路径和关键节点，在区域、行业、主体等多维度异质性条件下全面评估各种应对举措的经济社会成本与收益，有助于我国更好应对碳关税等逆全球化和气候博弈挑战，化被动为主动、化挑战为机遇，加快推动产业转型升级，

8、落实高质量发展。本课题拟基于经济产业全系统量化仿真模型，全面评估国际碳关税机制发展趋势，评估对我国相关产业的直接冲击，并从“横向”（国别扩张）和“纵向”（产业链延申）两个维度，分析碳关税机制中长期的潜在影响，2识别作用路径与关键环节，为我国科学应对碳关税，变被动为主动，加快推进经济产业低碳转型和高质量发展提供支撑。3导论导论国际碳关税机制的定义、影响与研究边界国际碳关税机制的定义、影响与研究边界国际碳关税机制动态发展，演化路径及作用机制与贸易、投资、产业政策关联耦合，存在高度的不确定性。以 CBAM 为例，欧盟发布的方案中就强调，未来 CBAM 的行业覆盖范围、排放核算口径等规则还将逐步调整，

9、对于进口来源地的碳成本的认定和核算方式、豁免范围等执行标准，也都有待进一步明确。CBAM 的规则和执行标准未来很长时间都将处于持续调整和不断细化的过程中。其次，其他经济体跟进效仿进一步提升不确定性。2022 年 6 月，美国国会提出清洁竞争法案（Clean CompetitionAct，CCA），即美国版的碳关税；英国、加拿大、日本等国政府也都在不同场合表达了对碳关税的支持与肯定，并加紧酝酿自身的碳关税方案。不难预见，随着全球气候博弈日趋激化，会有越来越多类似 CBAM、CCA的机制出台，行业覆盖范围将逐步从个别高碳初级制成品向其他行业扩大，核算口径也将逐步从直接排放向间接排放、碳足迹延申，碳

10、关税的影响范围和严格程度都将持续提升。而随着更多国家推出碳关税，也将产生交叉豁免等，进一步固化贸易集团，放大碳关税对全球产业链分割的潜在影响。最后，由于未来全球及各国气候治理和经济增长路径存在不确定性，导致各国碳价水平以及区域碳价差变数较大。碳关税以碳成本差作为征收基础，各国碳价的不确定性给碳关税的影响评估增加的难度。一、一、国际碳关税机制的相关概念辨析国际碳关税机制的相关概念辨析1.碳关税与碳边境调节机制（碳关税与碳边境调节机制（CBAM）碳关税是指在经济体内部实施严格气候政策的基础上，要求从气候碳关税是指在经济体内部实施严格气候政策的基础上，要求从气候4政策较宽松的经济体进口的高碳产品缴纳

11、相应的费用或税收，从而抵补政策较宽松的经济体进口的高碳产品缴纳相应的费用或税收，从而抵补碳成本差异的贸易政策。碳成本差异的贸易政策。与之相对应的，是碳出口退税，即对出口的高碳产品，按照本国与目标国市场的产品碳成本的差异，退还相应的费用或税收，从而调整本国产品在海外市场竞争力的政策。碳关税与碳出口退碳关税与碳出口退税等具有同样目的的政策，统称为碳边境调节机制（税等具有同样目的的政策，统称为碳边境调节机制（Carbon BorderAdjustment Mechanism，CBAM）。由于主张碳边境调节的大多为气候政策相对严格、碳成本较高的发达经济体，以高碳产品净进口为主，因而在实践中对碳边境调节

12、机制的讨论主要针对碳关税。但在推出碳关税政策时普遍使用“碳边境调节措施”的措辞，与 WTO 或 GATT 的“边境调节措施”表述保持一致，而避免使用“关税”的措辞，以减低其“贸易保护主义”的意味。2023 年欧盟推出的碳边境调节机制是目前全球最先正式推出的碳边境调节机制，成为全球关注的焦点。为示区别，本报告所指的本报告所指的碳关税机制碳关税机制，是指以碳关税为核心的碳边境调节机制是指以碳关税为核心的碳边境调节机制（CBAM），而以欧而以欧盟碳边境调节机制（盟碳边境调节机制（EU CBAM）特指欧盟现已推出的具体政策。）特指欧盟现已推出的具体政策。2.碳泄漏碳泄漏推行碳边境调节的主要理由是减少碳

13、泄漏，维护境内企业的竞争力。碳泄漏碳泄漏是指部分经济体采取较严格的气候政策推动温室气体减排，但却导致其他经济体排放量增加的情况。碳泄漏现象存在两方面的主要形成机制：一是生产效应，一是生产效应，即高碳产业从气候政策严格的区域移出，从而规避高昂碳成本，如通过跨境投资（FDI）实现产能迁移，或通过境内外产品生产和贸易的此消彼长实现产能替代。二是成本效应，二是成本效应，即部分地区高碳产业受气候政策约束，减少化石能源的使用，从而导致化石能源价格下跌，5刺激气候政策约束之外的企业增加化石能源的使用。CBAM 能够修正的，主要是基于生产效应形成的碳泄漏。对于实施了严格气候政策的国家而言，碳泄漏不仅抵消了气候

14、治理的实际效果，还会削弱高碳产业的国际竞争力，因此 CBAM 始终是国际气候谈判的重要议题。支持者认为，CBAM 在短期可以减少碳泄漏风险，修正竞争力的损失，中长期则能够推动其他经济体同样采取更严格的气候政策，加快全球减排。但正如政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三工作组第六次评估报告（AR6 WGIII）指出的，大量实证分析结果没有发现碳泄漏的明显证据，因此反对者认为 CBAM是变相的贸易保护主义，不利于全球气候和产业合作，反而会延缓气候治理和低碳发展总体进程。但不论 CBAM 的出发点为何，客观上它将会对国际贸易、投资、技术进步路径造成深远的影响。3.核算范围与碳足迹核算范围与碳足迹碳

15、关税机制的设计存在多个维度，其中最基本的要素，是碳排放的核算口径，即核算范围核算范围。按照世界资源研究所（WRI）和世界可持续发展工商理事会（WBCSD）自 1998 年起开始逐步制定的企业温室气体排放核算标准，即温室气体核算体系（GHG Protocol），存在三种核算范围：范围范围 1：直接温室气体排放。来自公司拥有和控制的资源的直接排放，包括燃用化石燃料产生的温室气体排放，以及工业过程和现场制造过程中释放的温室气体。范围范围 2：企业外购能源（包括电力、蒸汽、热和冷能）产生的间接排放。其中，外购电力是其最大的间接排放，除了受企业用电量的影响外，还与发电的电源结构有关。如果企业所用的电量中

16、，非化石能源占比较高，6则间接排放也较低；反之如果所用电量主要由化石能源发出，则间接排放也更高。范围范围 3：企业价值链中发生的所有其他间接排放（不包括范围 2 的排放），具体包括外购原料的生产和运输过程中的温室气体排放、职员通勤和差旅过程中的排放、产品销售和运输过程排放、废弃物运输和处置排放等。碳成本会沿着价值链向下游传导，因此对碳成本差异的全面修正理论上需要核算范围 13 全部的温室气体排放。但由于范围 3 的核算难度大、成本高，并且在高度全球化的产业链分工模式下，甄别单一来源国的排放几无可能，因此实际的政策讨论中均以范围 1 和 2 为主要目标。但也有部分国家提出进口高碳产品需要披露碳足

17、迹（Carbon Footprint）核算证明。根据联合国环保署（UNEP）的定义，碳足迹碳足迹指的是指一项活动或产品的整个生命周期中，直接与间接产生的温室气体排放量，即从产品（或活动所涉）原料开采与制造、组装、运输，一直到使用及废弃处理或回收整个过程产生的温室气体排放。碳足迹的核算范围与范围 13 的总和基本一致。部分经济体通过要求进口产品披露碳足迹证明，并对碳足迹超标产品征收调节费用，如日、韩现有政策，也会形成非关税气候壁垒。4.气候俱乐部气候俱乐部由于碳关税调节的是不同经济体之间气候政策的落差，因此理论上对于气候政策严格程度相当的两国，碳关税实际上可互相豁免。但由于不同国家的资源条件、政

18、策环境、社会文化和技术水平差异巨大，导致各国气候政策千差万别，对气候政策“严格程度”的衡量没有标准。因此，在政7策实践中，气候合作和政策沟通较为密切的经济体之间，可能通过政策互认、标准统一、目标协同等方式，形成同盟并互相豁免碳关税。而这种模式如果推广至多个经济体，就会形成“气候俱乐部”。气候俱乐部气候俱乐部理念由诺贝尔经济学奖得主威廉 诺德豪斯（William Nordhaus）在 2015 年提出，包括三项具体内容：（1）所有成员的碳定价机制要有可比性；（2）未能采取相应气候行动的非成员国可能会受到制裁；（3）俱乐部成员国之间将享受免关税待遇。他认为气候俱乐部这种“小多边”机制可以在联合国多

19、边气候谈判机制之外运作，推动全球气候治理合作。但值得注意的是，由于俱乐部成员间的政策与标准互认缺乏联合国等多边机制的约束，因而存在歧视性设定的空间。2023 年 12 月 1 日，德国总理舒尔茨在迪拜全球气候变化大会（COP28）第一天宣布“气候俱乐部”成立，首批成员包括欧盟和美、德、日、韩等发达经济体，和部分东南亚及太平洋岛国、南美和东非发展中和不发达经济体，共计 36 个成员方。从其章程和议事规则看，就体现出明显的保护性和歧视性倾向，值得警惕。二、二、国际碳关税机制的作用路径国际碳关税机制的作用路径在逆全球化浪潮下，碳关税机制的推出已经成为国际博弈在气候治理领域的集中体现，其不断扩大的趋势

20、，以及背后所反映出的产业链绿色化趋势将对我国及全球贸易、投资和产业链分工格局造成深远的潜在影响。碳关税的影响不仅仅体现在个别行业短期的贸易成本变化，而是会沿着产业链、价值链传导，通过贸易、投资、技术研发等多维度影响，改变全球产业分工格局和转型路径。在全球产业低碳转型和产业链加速重构的背景下，碳关税机制的内在机理和外在表现具有高度的复杂性、易变性和不确8定性。从短期来看，碳关税主要通过贸易渠道发挥作用。从短期来看，碳关税主要通过贸易渠道发挥作用。以碳关税为代表的气候壁垒，会改变不同来源国产品的贸易条件，进而使得贸易流向发生变化。一是在单边视角下，一是在单边视角下，当进口国自身剩余产能较大、增产弹

21、性较高时，会导致进口替代，降低进口依赖；否则将会导致在贸易规模保持刚性的情况下，终端市场价格上涨、出口价格下跌，结果是出口国生产者和进口国消费者利益受损，进口国政府获得税收收入。而对双方福利的净影响则取决于商品价格弹性，以及进口国政府关税收入的使用和流转方式。二是在小多边（气候俱乐部）视角下，二是在小多边（气候俱乐部）视角下，气候壁垒的推出会导致俱乐部内部成员间的贸易替代外部成员间的贸易。但如果存在歧视性标准，即俱存在歧视性标准，即俱乐部成员相应产品的碳强度没有显著优于被替代的进口品的情况下，全乐部成员相应产品的碳强度没有显著优于被替代的进口品的情况下，全球总排放并不会因为采取了碳关税等气候壁

22、垒而减少，甚至可能有所增球总排放并不会因为采取了碳关税等气候壁垒而减少，甚至可能有所增长长。从中期来看，碳关税主要通过投资渠道发挥作用。从中期来看，碳关税主要通过投资渠道发挥作用。气候壁垒的长期延续，导致贸易成本持续性变化，会改变市场对不同地区产业投资收益的预期，进而改变全球产业投资流向。投资流向变化的影响首先涉及碳关税直接覆盖的行业，导致进口国或替代国投资增加、产能扩张，原有主要出口国投资减少、产能收缩。这种此消彼长的产业转移速度和强度取决于进口国国内的温室气体排放限额，以及相关行业碳效与来源国产品的差异。本国排放限额越紧，则高碳产业回流（产能扩张）的空间就越小；而碳效水平越高（与进口产品差

23、距越大），则产业回流动力就越强。而在气候俱乐部模式下，产业回流更可能向俱乐部中的发展中成员方转移，但考虑到9其现有生产技术和产业基础能力的不足，转移速度和强度很大程度上取决于发达经济体成员方的技术和资金支持。从长期来看，如果进一步考虑产业链传导和联动问题，高碳产业生从长期来看，如果进一步考虑产业链传导和联动问题，高碳产业生产、贸易和投资的变化会向上下游其他产业溢出，导致产业链核心产业产、贸易和投资的变化会向上下游其他产业溢出，导致产业链核心产业的转移，进而带动链上的其他产业随同流出。的转移，进而带动链上的其他产业随同流出。比如因钢铁出口被征收碳关税，会导致汽车制造业的生产、贸易条件发生变化，进

24、而改变汽车生产的全球分布格局，进而带动其他产业链上下游企业随同转移。但具体流向受到碳关税具体行业覆盖，以及产业链内部关联关系的影响。三、三、本课题研究边界本课题研究边界碳关税对于贸易、投资和技术创新的影响在短、中、长期各有侧重，但共同存在、交互影响，存在高度的复杂性和不确定性。本课题拟基于宏观经济全系统量化仿真模型，全面评估国际碳关税机制发展趋势和不确定性风险，识别全球产业链分割和绿色化转型过程中的压力环节，评估不同行业异质性影响，为我国科学应对碳关税，变被动为主动，加快推进经济产业低碳转型和高质量发展提供支撑。具体而言，主要包括四个方面：（1）梳理现有碳关税机制，分析政策目标、驱动因素和基础

25、条件，提出碳关税机制未来演化发展的关键趋势。依托气候政策数据库识别潜在施行主体，研判各国响应碳关税机制的动机与导向，提炼形成几条最有可能的发展路径，构建动态政策情景组合。（2）针对碳关税机制直接规制的高碳初级制成品产业，测算国际碳关税机制不同发展情境下，特定行业、企业的成本、利润影响。利用微观10数据细致刻画各行业不同企业的能效、碳效等关键技术特征，及其区域分布的异质性。以国家、区域及行业“双碳”目标和动态转型路径为背景，全面系统地评估关键应对举措的成本效益。（3）构建产业链视角，延申分析相关联的高级工业制成品行业。借助全球动态 CGE 模型，细化跨境投资模块，模拟碳关税机制下“贸易生产投资产

26、业链竞争力”的冲击传导链条，刻画全球产业链转移趋势与路径。借助全球价值链（GVC）分析方法，对比不同碳关税情境下全球能源价值链和碳价值链的分布特征，识别碳关税机制下全球产业链重构对我国的潜在竞争来源，预判关键产业链脆弱节点。（4）在应对政策选择上，重点围绕优化显性碳成本市场化形成机制、深化能源和重点产业低碳转型、强化产业链统筹规划和集群发展，以及扩大多元化国际合作等方面，综合评判不同政策对经济增长长期路径的影响，以此为依据提出系统性的政策建议。11第一章第一章国际碳关税机制发展趋势国际碳关税机制发展趋势关于碳关税等碳边境调节机制的讨论，早在 2005 年欧盟启动碳排放权交易（EU ETS）前后

27、便已展开。为了响应欧洲本土企业对碳减排政策影响国际竞争力的担忧，欧洲开始关注碳关税的研究，并随着 EU ETS 的发展和改革，陆续形成多轮碳关税的立法动议。近年来随着全球气候治理紧迫性的提升，以及逆全球化下气候、经济产业和科技博弈的激化，叠加全球经济增长乏力给各国政府带来的压力，导致全球气候治理单边主义、小多边主义盛行，气候博弈与经济政治博弈深度交织，国际气候壁垒出现明显的泛化、扩大化和长期化趋势。2023 年末欧盟和英国相继推出 CBAM，美、加、日等国也在研究推出碳关税机制，可以预期未来还将有更多经济体跟进效仿。从现状看，已经发布的 CBAM 规则细则以及执行标准存在不确定性，施行国别、行

28、业覆盖、核算口径、实施细则，以及国际间的政策协调等均存变数。全面梳理现有规则，识别驱动因素，对照各国气候政策机制，提出未来国际碳关税机制的发展趋势和演化路径，对于全面系统低评估影响、提出更具针对性的应对举措，具有基础性的作用。一、一、国际碳关税机制的发展背景与驱动力国际碳关税机制的发展背景与驱动力近年来，美欧及发达经济体集中推出 CBAM 等气候保护举措，主要受两方面国际背景推动：1.全球气候治理的单边、小多边主义倾向成为长期趋势全球气候治理的单边、小多边主义倾向成为长期趋势2023 年 6 月以来，全球气温连创新高。随着过去 3 年拉尼娜现象（赤道和东太平洋降温过程）带来的降温效应消失，全球

29、温升回归较快增长的12趋势，导致陆地和海洋温度突变，预计 2023 年大概率将成为历史最热年。而目前在太平洋上正在形成的厄尔尼诺现象，将在未来 1-2 年持续强化，引发更极端的气候条件。在气候风险日益严峻的同时，全球气候治理却几乎在沿着最悲观的发展路径演进。国际能源署（IEA）报告指出，受极端天气、疫后经济反弹、天然气涨价等因素影响，2023 年全球能源碳排放增长近 1%达到 368 亿吨，突破疫情前水平并再创历史新高。按照现有趋势，全球温升大概率将在 2100 年之前突破 2警戒线，并引发一些列连锁反应，造成灾害天气频发、降水极化、生态破坏和海平面上升。自哥本哈根气候大会（2009）年以来，

30、国际气候谈判围绕全球减排目标、减排责任分担、资金和技术转让机制，以及数据透明度等问题，产生了严重的分歧。哥本哈根气候大会期间，部分国家提出了建立小规模的气候治理“核心群体”，通过在群体内推行强化的气候承诺，以及对外采取碳边境调节等一致行动，来倒逼更深层次的气候合作。2023 年 COP28 期间，欧盟和美、德、日、韩等发达经济体联合部分东南亚及太平洋岛国、南美和东非发展中和不发达经济体，共计 36 个成员方成立气候俱乐部（Climate Club），旨在重塑全球气候合作和治理格局。气候俱乐部以碳成本的边境调节为其理论依据，在章程中也明确提出通过相关机制倒逼和带动全球加大减排力度。我国是全球最大

31、的温室气体排放国和最大的发展中国家。日益严峻的全球气候风险使我国在国际气候谈判过程中，受到发达经济体和最不发达经济体两方面的压力。这在很大程度上导致了当前国际气候治理“小多边”趋势向着不利于我国的方向发展。从哥本哈根气候大会以来的全球气候从哥本哈根气候大会以来的全球气候13谈判与博弈进程看，气候治理的单边主义、小多边主义倾向正在不断强谈判与博弈进程看，气候治理的单边主义、小多边主义倾向正在不断强化，发达经济体与最不发达经济体，甚至部分发展中经济体正在形成越化，发达经济体与最不发达经济体，甚至部分发展中经济体正在形成越来越大的同盟，成为影响我国外部环境的长期不利因素。来越大的同盟，成为影响我国外

32、部环境的长期不利因素。2.国际多边机构对气候保护持默许甚至支持态度国际多边机构对气候保护持默许甚至支持态度欧盟 CBAM 机制在讨论指出便高度关注与 WTO 规则的兼容性。也正是为了避免与 WTO 规则冲突的嫌疑，欧盟采用了边境调节机制而非碳关税的名称。欧洲议会在 2021 年 3 月关于建立 CBAM 的决议中就强调了与 WTO 兼容性，要求引入 CBAM 的前提是不歧视或构成对国际贸易的变相限制，并符合 WTO 规则和欧盟自由贸易协定（FTA）。WTO 判例表明，根据产品生产过程的环境影响设定差异化的贸易条件可以作为合法理由。此外，根据 WTO 的一般例外规则，如果确定某一特定措施与关贸总

33、协定（GATT）的某一规定不一致，但如果该措施属于“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”或“与保护可竭自然资源有关的措施”，则当这一条款不构成“相同条件下国家间任意或无理歧视的手段或对国际贸易的变相限制”，则可以作为合法例外。在 2021 年 9 月欧洲经济和社会委员会关于碳边界调整措施的公开听证会上，世贸组织副总干事让-马里保加姆（Jean-Marie Paugam）强调，多边贸易规则并不妨碍实施雄心勃勃的环境政策，前提是不歧视世贸组织成员，也不是变相的保护主义。在 CBAM 实施的过程中，需要关注一些细节问题，如计算有关进口的碳含量，考虑出口国为缓解气候变化而采取的政策和所做的

34、努力，CBAM 在实施的过程中可能面临很多争议，WTO鼓励以和平和建设性方式解决分歧。当前欧盟 CBAM 规则以拉平境内外14生产的同类产品碳成本为目的，一方面没有国别歧视性，同时也对境内企业获得的免费配额，在进口商品碳成本核算过程中加以扣除。因此，通过WTO 争议解决机制限制 CBAM 的施行，预计难度较大。部分行业性多边组织对于 CBAM 类似的机制也采取了支持的态度。2012 年，欧盟试图在将航空业纳入 ETS，引起了包括巴西、中国、美国、印度、日本、韩国、墨西哥、尼日利亚、俄罗斯在内的多国激烈反弹，导致欧盟事实上撤回了该措施。但 2023 年 5 月欧盟通过法案明确，自 2024年起航

35、运业将被纳入 EU ETS，意味着途经欧盟的船只需购买并缴纳碳配额，也即航运业碳关税。随后的 7 月，国际海事组织（IMO）通过了最新的温室气体减排战略，呼应了欧盟航运减排目标，并敦促成员机构推进定量化减排，且未对欧盟航运碳关税提出反对。从上述案例不难看出，通过边境调节机制推动整体和领域的减排，正在国际多边机制框架下逐渐形成共识，碳边境调节机制的推出落地将不存在规则上的障碍。3.逆全球化浪潮下，气候博弈与产业、科技博弈深度交织逆全球化浪潮下，气候博弈与产业、科技博弈深度交织在逆全球化浪潮下，全球主要经济体产业、科技与政治博弈持续激化。一方面气候变化是大国政治博弈的关键领域，另一方面与气候治理相

36、关的低碳技术和产业也是产业和科技竞争的必争之地。低碳技术和产业的发展不仅关乎科技竞争的格局，更影响经济体能源和经济产业安全，具有至关重要的作用。另一方面，2008 年以来全球经济持续面临放缓乃至衰退风险，也给各国政府造成巨大压力，进一步强化产业保护的倾向。在气候博弈和产业、科技博弈交织的背景下，以气候治理为名义实施15产业链保护的举措将日趋频发。2023 年 12 月，法国商务部对部分品牌的中国产电动车启动调查，认为相关产品生产过程中的运输距离长、环境负担大，预计被剔除出补贴对象；意大利也在研究类似制度。2021 年到 2022年，美国参众两院围绕美国竞争法案展开拉锯，其中核心内容为向美国本土

37、生产的高科技产品提供补贴，从而引导产业链回流。其中主要的资助对象为包括新能源汽车、光伏组件等在内的低碳技和产品。该法案明确仅对全部生产过程均来自于特定“白名单”国家的产品提供补贴，而如果采用了来自中国的原料和不见生产的相关产品则不可获得补贴。目前美国两院已对该法案基本达成共识，正待进一步明确细节后由拜登总统签署。在气候博弈与产业、科技博弈交织的背景下，分析 CBAM 等政策的影响不能割裂、单独地分析，而是需要结合产业竞争、科技竞争、产业链干预等多种政策。其中 CBAM 政策主要针对初级工业品，而产业链政策则限制我国通过产业链纵向一体化的方式规避 CBAM 的影响，从产业链的角度起到遏制我国产业

38、转型升级的作用。二、二、国际碳关税机制演化发展的关键趋势国际碳关税机制演化发展的关键趋势2023 年欧盟和英国相继推出 CBAM 后，美、加、日等国也在研究推出碳关税机制；可以预期未来还将有更多经济体跟进效仿。从现状看，已经发布的 CBAM 规则在行业覆盖、核算范围等细则以及执行标准上，存在差异性。此外，CBAM 机制潜在的施行国家也随着气候俱乐部在 COP28的启动而不断增加。发达经济体通过吸引发展中经济体构建同盟，推行歧视性贸易政策，将显著扩大碳关税机制的影响范围。同时，通过碳关税政策与多种气候政策的配合使用，实现产业链整体规制，纵向延申碳关税机16制的行业覆盖，提升作用强度，对我国产业链

39、转型升级造成更加严峻的挑战。1.CBAM 机制自身的发展与强化机制自身的发展与强化随着 2005 年欧盟启动碳排放权交易（EU ETS），欧洲本土企业对碳减排政策影响其国际竞争力的担忧就与日俱增。为响应企业的相关诉求，欧洲自 2005 年前后开始关注碳关税的研究，并在 EU ETS 的几个关键改革节点陆续推动多轮碳关税的立法动议。直至 2022 年相关立法正式通过欧盟立法流程，并于 2023 年 10 月起正式施行，成为全球首个落地的碳关税机制。碳关税经过十年推进，受到了越来越多发达经济体的关注，成为全碳关税经过十年推进，受到了越来越多发达经济体的关注，成为全球气候博弈和对抗的集中体现。球气候

40、博弈和对抗的集中体现。碳关税引发全球性的关注并正式开始推动立法，始于 2012 年。在京都议定书行将到期的背景下，全球各国围绕减排责任的分配和减排目标的制定等问题互相推诿指责。一方面，以欧盟为代表的部分发达经济体提出较激进的气候目标，并要求其他发达经济体及发展中经济体履行对等义务，从而实现各国间对应的减排力度。另一方面，联合国气候变化大会框架下的全球多边机制受制于进展缓慢，不同利益集团间差异巨大的诉求难以协调，导致国际气候谈判无法取得普遍性、强制力的实质性进展。在全球气候治理的博弈和对抗加剧的背景下，碳关税等类似的气候壁垒受到了发达国家的青睐。2006 年，法国向欧盟委员会提出征收“边境调节税

41、”的提案，成为全球首个正式的碳关税提案；美国和加拿大等国也分别在2009年和2012年前后发起过征收碳关税的动议。2022 年欧盟 CBAM 正式推出后，也有多国重启了碳关税立法进程。172022 年 6 月，美国国会提出 清洁竞争法案（Clean Competition Act，CCA），即美国版的碳关税；2023 年 12 月英国也发布了英版的 CBAM 机制，计划于 2027 年起施行；加拿大政府有关人员也在不同场合表达了对碳关税的支持与肯定，并加紧酝酿自身的碳关税方案；日本和韩国则计划对化石燃料进口征收碳税，并已启动了对部分进口商品提供碳足迹数据的要求，为进一步征收更大范围碳关税最好数

42、据准备。表表 1已发布及讨论中的已发布及讨论中的 CBAM 机制规则对比机制规则对比欧盟欧盟 CBAM英国英国 CBAM美国美国 CCA行业行业/产品产品钢铁、铝、水泥、化肥、电力、氢、氨、有机化学品、塑料及产品未来扩展至 EU ETS全范围钢铁、铝、水泥、化肥、陶瓷、玻璃、氢气煤油气开采、石化、氢气、乙醇、造纸、化肥、非金属矿及制品、钢铁、铝核算口径核算口径范围 1+部分范围 3范围 1+范围 2+部分范围 3豁免条件豁免条件在原产国已缴碳价及碳税低于基准碳强度的部分实施进程实施进程过渡期2027 年正式征收征求意见参院草案目标 2024 年开征碳关税的关注度和立法动议主要受高碳价驱动。碳关

43、税的关注度和立法动议主要受高碳价驱动。碳关税旨在调节境内外碳成本的差异，因此与碳价水平密切相关。当境内碳价高企时，受高碳价冲击影响的市场主体就更加急迫地需要寻找转嫁成本、对冲风险的渠道，对启动和强化碳关税相关机制的呼声也就更加强烈。回顾碳边境调节机制的在 2005 年的研究和讨论热潮，以及 2008、2010、2019、2023 年欧盟碳关税的立法动议和航空、航运碳关税及 CBAM 的提出时点，都是 EUETS 碳价的阶段性高点。当前全球碳关税机制的演化路径存在较大不确18定性，与全球碳价密切相关：高碳价情境下碳关税机制的覆盖范围、实施强度都将随之提升。碳关税在行业维度上的渗透也在不断延申，潜

44、在影响不容忽视。碳关税在行业维度上的渗透也在不断延申，潜在影响不容忽视。一方面碳关税机制潜在覆盖的行业受产业结构特征和碳排放核算数据基础的影响，在不同国家间存在差异，并且随时间不断变化。比如 EU CBAM覆盖水泥、电力、化肥、钢铁、铝，以及有机化学品、氢、氨、塑料等 9类商品，其中有机化学品、氢、氨、塑料等产品为 2022 年 6 月修正案中新增的，行业覆盖范围不断扩大。后续还将进一步扩大至所有 EU-ETS覆盖产业。美国 CCA 则计划覆盖石油、天然气、煤炭、化工，并涉及上下游产品。除了这类综合性的 CBAM 机制外，行业层面的机制也在陆续出现。2008 年 11 月，欧议会和欧委会通过法

45、案决定自 2012 年起对所有进出欧盟的航空公司强制执行减排配额。该法案规定，在欧盟境内机场起降的国际航班都要为碳排放缴纳费用。后经多国反对和国际机构的干预，被迫搁置。但随后在 2019 年，欧盟宣布将航运业纳入 EU ETS，进而意味着对途径欧洲的船只需要相应支付碳成本。2023 年 11 月，欧盟理事会和欧议会正式批准了相关法案，明确自 2024 年起对航经欧洲的船只核算碳排放并缴纳碳配额。该法案援引了国际航运组织（IMO）整体航运业的减碳措施，最终落地落实的可能性较大。不论是航空还是航运碳费用，对于欧洲以外的航空和航运企业而言，都具有碳关税的特征。19图图 1各国碳定价与各国碳定价与 C

46、BAM 机制发展进程对照机制发展进程对照在排放核算上，逐步从范围在排放核算上，逐步从范围 1 向范围向范围 2 延申，但范围延申，但范围 3 仍限于少数仍限于少数情况下的个别行业。情况下的个别行业。回顾欧盟 EU CBAM 历次修正案的变化，碳排放核算逐步从直接排放（范围 1）向间接排放（范围 2）延申。但在信息披露要求上，不论是欧盟和英国的 CBAM 还是日本与韩国提出的碳足迹披露要求，都进一步将碳排放核算范围扩大到了价值链排放（范围 3）。一方面，随着现代工业制造业产业链细分、拉长，对单一产业的规制很容易被产业链的调整所规避，在无法做到全行业/全产品覆盖的背景下，气候壁20垒的排放核算方法

47、逐步从直接排放向更宽泛的范围 2、范围 3 扩大将是必然选择。但另一方面，由于全球供应链高度复杂，对范围 3 排放的核算难度大，绝大多数情况下需要根据复杂的假设进行推断算，同时需要全球各国配合开展数据披露。因此综合成本和可行性分析，范围 3 的排放核算难以大范围施行，而更可能聚焦于个别关键行业、重点产品。这也与美欧当前正在针对动力电池等电动车组件、可再生能源装备等产品施行的产业保护政策相一致。在减排行为认定上，更倾向于接受直接减排而非在减排行为认定上，更倾向于接受直接减排而非“抵消抵消”行为。行为。对于通过购买碳配额的方式抵消碳排放的行为，CBAM 不认可其抵消了排放量，而仅认可其成本的支出。

48、此外，对于用可再生电力替代传统电力的举措，CBAM 也仅接受绿电采购证明（即直接使用率点），而不接受绿证（绿色电力可交易证书）。这与欧洲市场打击“漂绿”倾向一致。2024 年1 月，欧洲议会发布增强消费者绿色转型指令（ECGT），明确通过购买碳抵消的产品不可在宣传中使用“碳中和”“零碳”等字样。对减排行动的要求日趋严格，是全球产业链绿色化趋势中的一个内在特征。2.CBAM 机制的国别扩张机制的国别扩张碳关税的目的在于调节内外企业碳成本的差异，其推出需要两个要件：一是本国采取了碳定价等机制，形成显性的碳成本核算标准；二是本国高碳产品受到严重的进口替代压力，包括碳成本的差异，以及对外依存度。碳排放

49、交易（碳排放交易（ETS）是施行碳边境调节机制的关键前提。）是施行碳边境调节机制的关键前提。已推出CBAM 或已启动立法流程（正式的立法讨论）的经济体中，欧盟、英国、美国、加拿大均已启动了碳交易机制（见图）。其中，欧盟的 CBAM 立21法进程与 EU ETS 第四阶段改革同步；美国和加拿大的 CBAM 讨论则同样在多地集中启动区域性 ETS 之后；而英国则于国内碳交易机制启动两年后，跟随欧盟启动了 CBAM。一方面显性碳价是采取 CBAM 的必要条件，但另一方面由于碳交易机制下碳价的波动性和不确定性引发受控企业的持续关切，边境调节呼声较高。加上各国碳交易机制的设计仍在过程中，政策讨论持续进行

50、，给 CBAM 机制的引入提供了契机。与之相比，碳税税率较为稳定，主要的政策讨论在政策推出前已完成，因此关于 CBAM的动议较少。但需注意的是，碳税能够作为显性碳价甚至比 ETS 碳价更便捷地用于核算碳成本，因而已启动征收碳税的经济体加入气候俱乐部机制的动力将更大、谈判进程也将更加迅速。这将在很大程度上扩大 CBAM的影响范围。图图 2全球碳定价机制实施情况全球碳定价机制实施情况资料来源：世界银行碳定价看板（Carbon Pricing Dashboard）根据世界银行“碳定价看板（Carbon Pricing Dashboard）”数据，哈萨克斯坦、韩国、墨西哥、新西兰、瑞士、越南等国家和地

51、区已经推出22ETS，澳大利亚、巴西、智利、哥伦比亚、日本、马来西亚、巴基斯坦、泰国、土耳其、乌克兰等国家和地区也在考虑启动 ETS。其中日本、瑞其中日本、瑞士、印尼、巴西、澳大利亚、新西兰等国是主要的碳排放净流入国（见士、印尼、巴西、澳大利亚、新西兰等国是主要的碳排放净流入国（见图图 3），具有采取具有采取 CBAM 机制的较强动机机制的较强动机。此外此外，部分东南亚及南美发展部分东南亚及南美发展中经济体在气候俱乐部中表现积极，有极大可能呼应美欧碳关税机制，中经济体在气候俱乐部中表现积极，有极大可能呼应美欧碳关税机制，参与合作并寻求豁免。参与合作并寻求豁免。图图 3各国贸易隐含碳排放流入流出

52、情况各国贸易隐含碳排放流入流出情况数据来源：GTAP 数据库气候俱乐部渐成气候，小多边主义将进一步放大碳关税的破坏性。气候俱乐部渐成气候，小多边主义将进一步放大碳关税的破坏性。在 2023 年联合国气候大会（COP28）上，欧美发起设立了全球首个真正意义上的“气候俱乐部”，以推动协同减排为名，实施差异化气候壁垒。气候俱乐部吸收了日、韩等发达经济体和部分东南亚及太平洋岛国、南美和东非发展中和不发达经济体，首批共 36 个成员方。由发达经济体和发展中经济体构成的气候俱乐部内部实现利益协调的空间远大于几个发达经济体形成的利益集团，有可能形成更大的独立性和封闭性，对外的气候壁垒将会导致更大的产业转移程

53、度，形成更大的破坏力。3.CBAM 机制的产业链延申机制的产业链延申23在逆全球化浪潮下，碳关税机制的背后反映出产业链绿色化的长期趋势。受此推动，碳关税在行业维度上的发展正在快速延申。碳关税在行业维度上的发展正在快速延申。一方面，以CBAM 目前覆盖的部分高碳行业和产品为原点，向产业链下游延申，能够约束我国通过出口产品的产业链延申，比如以出口政策替代出口金属制品，规避 CBAM 管控的可能。另一方面，将碳边境调节的行业覆盖对象从基础工业品向更多高端制成品延申，有助于在更技术含量、更接近产业链核心的产业环节钳制我国的产业发展，强化竞争优势。利用我国 2020 年 153 部门投入-产出延长表，我

54、们对 CBAM 直接管控的重点行业的下游产业进行了分析，按照“完全消耗系数较大”和“出口占比较高”两个维度标准进行评判，结果显示 ICT 设备、能源电力设设备、能源电力设备、电池、电子元器件、专用设备和汽车零部件是钢铁、有色、石化备、电池、电子元器件、专用设备和汽车零部件是钢铁、有色、石化等等CBAM 直接规制产品的主要下游参与国际市场竞争的产品，面临较为严直接规制产品的主要下游参与国际市场竞争的产品，面临较为严峻的潜在产业链竞争峻的潜在产业链竞争。从发达经济体现有的高端产业和科技竞争政策看，上述重点产业的部分高端行业和生产环节，如 ICT 设备中的芯片、5G 通信，新能源汽车及动力电池，以及

55、能源电力设备中的可再生能源装备等，恰是产业链竞争的关键领域。而高碳产品即碳足迹较高，为发达经济体以气候保护名义推行产业保护举措，提供了借口。基于上述分析，我们可以预计在发达经济体逐步扩大 CBAM 等机制行业范围的过程中，或将通过对上述产业核查碳足迹、征收碳关税的方式，削弱我国相关产业国际竞争力。24图图 4CBAM 直接规制行业的主要下游行业直接规制行业的主要下游行业三、三、国际碳关税机制发展路径情景设定国际碳关税机制发展路径情景设定基于前两节的分析，本报告拟以现有的 CBAM 机制为原点，分析碳关税机制在国别和产业链两个维度上的发展趋势，据此设定情景，并评估近中远期影响。具体如下：1.不同

56、碳价水平下的不同碳价水平下的 CBAM 机制情景机制情景依据欧盟和英国现已推出的 CBAM 机制规则，分析 CBAM 机制逐步全面施行，对我国出口产业竞争力的影响。根据未来碳价典型预测水平，设定高低碳价情景，设定相应的机制要素。重点分析典型企业的成本冲击，刻画从微观到宏观的全面图景，帮助我们更深入地理解 CBAM 的影响。如前文所述，碳价水平是驱动 CBAM 机制演化发展的关键内在动力。高碳价下，对于扩大 CBAM 行业范围、提升征收强度的呼声也会更加高涨。德国教育与研究部和欧洲未来能源基金会的一份研究对全球主要研究机构的碳价预测进行了梳理，结果显示对 2025 年欧洲碳价预测区间为60110

57、 欧元/吨 CO2，而对 2030 年的碳价预估区间为 80160 欧元/吨 CO2。25当前欧洲碳价约 60 欧元，因此设定基准碳价情景为 2025 年 80 欧元，2030年 120 欧元；低碳价情境下 2025 年碳价 70 欧元，2030 年 100 欧元；高碳价情景下 2025 年碳价 100 欧元，2030 年 140 欧元。相应的，在高碳价情境下，2030 年 CBAM 机制覆盖范围全面扩大至 EU ETS 覆盖的全部行业，碳排放核算范围 2；而在低碳价和基准情境下，则延续现有行业覆盖范围和核算口径（部分行业按范围 1，部分行业核算范围 2）。图图 5欧洲（左）及我国（右）碳价水

58、平预测欧洲（左）及我国（右）碳价水平预测数据来源：kopernikus projekt Ariadne:The EU-ETS price through 2030 and beyond:Acloser look at drivers,models and assumptions；ICF：2022 中国碳价调查此外，还需要明确的是我国碳价水平。根据碳市场领域国际权威咨询公司 ICF 和能源基金会、美国环保协会合作报告2022 中国碳价调查报告现实，对我国 2025 年碳价预测区间在 50100 元/吨 CO2，中值为 87元/吨 CO2；2030 年预测区间为 60180 元/吨 CO2，中值

59、130 元/吨 CO2。假定我国碳价增长趋势与国际碳价一致，即 2025 和 2030 年我国碳价在基准情景下分别为 80 元和 130 元；高碳价情境下为 100 元、150 元；低碳价情景下为 60 元、80 元（高、低碳价情景的碳价设定未按照预测上下限取值，旨在避免过度极端的情景）。2.CBAM 机制的国别扩张拓展情景机制的国别扩张拓展情景26由于欧洲为代表的发达经济体自身碳排放配额约束较为严格，因此推行碳边境调节机制对于吸引高碳基础工业品产业回流的影响有限。但是如果与其他发展中经济体形成同盟并形成歧视性的贸易条件，将有可能导致产业转移，对我国相关产业的经营和投资产生更加深远的影响。本报

60、告拟以现有 CBAM 机制的行业覆盖，即高碳初级工业品行业为边界，研究施行国别从现有的欧、英，逐步向美、加、日、韩、澳、新、巴西、阿根廷、印尼、泰国等国家和地区扩散。分析这些经济体构成气候俱乐部，并采取歧视性贸易政策对全球产业链转移的长期影响。在核算范围方面，由于发展中经济体排放数据基础和核算核查管理能力有限，因此比较可行的政策机制是核算范围 1 和范围 2 的排放规模。3.CBAM 机制的产业链延申拓展情景机制的产业链延申拓展情景行业覆盖方面行业覆盖方面，EU CBAM 初期覆盖水泥、电力、化肥、钢铁、铝，以及有机化学品、氢、氨、塑料等 9 类商品，是第一轮受冲击的行业。英国 CBAM 初期

61、纳入铝、水泥、陶瓷、化肥、玻璃、氢气、钢铁。美国 CCA拟讨论的方案中则主要包括石油、天然气、煤炭、化工及部分直接上下游行业。此外，国际航空、航运碳关税也是国际碳关税机制近期争议的关键领域。综合来看，CBAM 机制直接规制的行业以高碳基础工业品为主，包括化石能源、金属冶炼及制品、建材、石化产品，以及国际交通物流（航空、航运）等，是短期内受国际碳关税政策直接冲击的行业。排放核算口径按范围 3 计算。但如果仅针对初级品进行规制，将会促使我国为代表的新兴市场通过产业链调整，比如以金属制品，甚至机械装备、汽车等产品出口替代钢铁、27有色金属等初级工业品出口的方式，规避 CBAM 的影响，也不利于发达经

62、济体的产业与科技竞争。为此，美欧等发达经济体倾向于配合产业链干预政策，协同规制高级工业制成品。以 CBAM 机制为出发点，本报告拟评估美、欧针对电动车、能源电力装备、微电子产品以及专用机械等产品核查碳足迹，并征收碳关税，从而推动相关产业链回流的影响。排放核算范围和征收额度方面排放核算范围和征收额度方面，由于相关产品生产过程的直接碳排放不高，主要通过使用高碳原材料产生间接排放，因此碳关税机制核算的碳排放从当前的范围 1、2 向范围 3 延申。表表 2CBAM 机制短期（机制短期（2025）情景）情景名称名称实施国别实施国别行业覆盖行业覆盖核算范围核算范围基基准准情情景景BAULow70-￥60欧

63、盟、英国高碳初级品范围 1部分范围2baseline80-￥80欧盟、英国高碳初级品范围 1部分范围2high100-￥100欧盟、英国美国、加拿大高碳初级品2030 年 EUETS全行业范围 2附附加加情情景景NATIONEXP80-￥80美、加、日、韩、澳、新、巴西、阿根廷、印尼、泰国高碳初级品范围 2INDCHAIN80-￥80欧盟、美国高隐含碳高级制成品范围 3注：碳价数值表示 2025 年碳价水平；左边为欧洲碳价，右边为中国碳价。28第二章第二章碳关税的贸易与投资影响评估碳关税的贸易与投资影响评估碳关税机制的影响受特定产业和企业的能源结构、能效碳效水平以及产业链分工、市场环境等因素的

64、影响，在行业间、企业间、区域间存在明显的异质性。本章拟细致刻画我国各类相关行业能源供需与生产技术等差异化特征，模拟不同碳关税情境下，重点行业短期成本冲击，以及中长期贸易流向及全球贸易格局的演变。通过短期和中长期影响的综合分析，解释 CBAM 机制对我国对外贸易的影响及其作用激励和演化过程。一、一、重点行业碳关税短期影响评估重点行业碳关税短期影响评估1.影响范围评估影响范围评估CBAM 对我国产业的短期影响，主要体现在提升相关产品出口成本上。据 EU CBAM 法案目前披露的信息，2026 年起首批开征碳关税的行业及具体商品范围主要包括钢铁、铝、电力、水泥、化肥、氢和特定前体及某些下游产品，以及

65、有机化学品与塑料制品。按 2022 年数据核算，已经明确实施的欧盟和英国 CBAM 影响我国出口商品总值约 219 亿美元，占我国出口贸易总额的 0.61%（BAU 情景），其中对欧出口占比 0.49%，对英出口 0.12%。分行业看，受影响最大的产品为有机化学品、塑料制品、钢铁和铝四大类。如果按同样的产品与行业覆盖范围核算，美、加、日等已启动的 CBAM 立法动议对我国出口商品的潜在影响总额将达到总出口额的 1.11%（PTT 情景合计 0.61%+1.11%=1.71%）；而澳大利亚、新西兰、印尼、巴西和阿根廷等气候俱乐部的主要潜在发展中经济体成员方如果采取同样的政策，对我国出口贸易的影响

66、将额外增加 0.55%（CLUB 情景合29计 1.71%+0.55%=2.27%）。最后，当全部EU ETS 覆盖的行业均纳入CBAM的完全覆盖情境下，影响我国出口占总出口额的 5.5%。其中，我国受影响贸易额占出口欧盟贸易总额的比重提升至 12%。总体而言，从贸易金额看，现有及潜在的 CBAM 机制覆盖商品总体贸易规模短期占比相对较小，直接影响有限。但随着气候俱乐部的发展和 CBAM 覆盖行业逐步向EU ETS 全部行业延申，中长期影响将进一步放大。图图 6不同情境下不同情境下 CBAM 机制影响我国出口商品的贸易额占比机制影响我国出口商品的贸易额占比数据来源：UN Comtrade Da

67、tabase，基于 EU CBAM 文件披露的产品海关编号整理统计2.成本冲击综合评估成本冲击综合评估CBAM 将于 2023 年生效，2023-2026 年为过渡期，进口企业只需申报碳排放量，2027 年起正式征收。与此同时，欧盟相关行业获得的免费配额也将自 2027 年起逐年减少：2027 年免费配额降至 93%，2028 年降至 84%，2029 年降至 69%，2030 年降至 50%，2031 年降至 25%，2032年降至 0。碳边境调节费用计算公式如下：30征收费用=(生产商单位产品排放-相应欧盟单位产品在 ETS 下免费配额)进口量ETS 排放许可周均价-在生产国已支付的等价碳

68、价根据海关总署数据，CBAM 所涉 9 类产品 2021 年我国向欧盟出口金额 530 亿美元，占我国对欧盟出口总额的 10.2%，占欧盟总进口额的 21%。其中钢铁及制品、有机化学品和塑料制品占比最高，分别为 30.5%、29.4%和 28.6%。根据 CEADS 数据库最新的全国分行业排放数据以及投入产出表测算，CBAM 覆盖产品对欧出口隐含碳排放总额约 230 万吨二氧化碳当量（MtCO2eq），按照当前 EU-ETS 碳价（80.65 欧元/吨 CO2）和汇率（1 欧元兑 1.05 美元）水平，以及国内碳市场年均价（55 元/吨 CO2）计算，如果全额征收则需支付的碳边境调节费总金额约

69、 1.93 亿美元。如果全部由如果全部由国内出口企业承担国内出口企业承担，相关行业成本将上升相关行业成本将上升 7.2%-14.4%不等不等，基本消除对基本消除对欧出口的利润，甚至出现较大亏损，对我国出口贸易及相关企业带来严欧出口的利润，甚至出现较大亏损，对我国出口贸易及相关企业带来严重冲击重冲击（见表 3）。表表 3CBAM 机制影响我国重点产业的测算示意机制影响我国重点产业的测算示意指标指标/单位单位有机化学有机化学品品塑料塑料钢铁钢铁铝铝对欧出口额对欧出口额亿美元152.3150.087.334.9贸易额比重贸易额比重%35.835.320.68.2碳强度碳强度吨 CO2/吨1.6-10

70、2.31.811.6单位成本增量单位成本增量元/吨338-2115486.5380.72453.6平均成本平均成本元/吨-6750380516983成本上升率成本上升率%-7.210.014.4平均毛利率平均毛利率%24.419.710.413.9平均净利率平均净利率%14.47.74.95.031注：在当前我国相关产业投入结构和成本收益条件下，按 BAU-baseline 情景碳价水平，且当期全额征收核算，示意测算方式。下图分情景冲击按照本表方式测算。图图 7不同情境下不同情境下 CBAM 机制对我国关键出口商品的成本冲击机制对我国关键出口商品的成本冲击尽管未来 4 年 CBAM 将处于过渡

71、期，且 2027-2032 年征收额度将扣减欧盟企业获得的免费配额比例，提供了一定的缓冲，但后期 CBAM 还将扩大至所有 EU-ETS 覆盖的行业，而 EU-ETS 价格也将随着欧洲碳排放配额的收紧而持续上升。自 2013 年 EU-ETS 进入第三阶段以来，排放配额价格年均上涨 40%。随着 CBAM 的覆盖范围持续扩大、排放配额价格不断上涨，如不能有效应对，我国出口欧洲相关商品将面临越来越大的成本压力。企业调研的情况也印证了上述测算结果。以钢铁行业为例，宝钢股份2021 年气候行动报告分析，CBAM 预计将产生 4000-8000 万欧元/年的税额，企业当年钢铁净利润率为 7.2%，每吨

72、钢铁净利润仅为 641 元，CBAM 法案将增加 380.7 元/吨的成本，将降低企业 60%的净利润。对于平均净利润率不到5%的钢铁行业而言，将侵蚀企业85%以上的利润空间。二、二、碳关税的中长期贸易影响评估碳关税的中长期贸易影响评估高低价区间32CBAM 机制的长期延续，会改变全球贸易流向、影响不同区域生产企业的利润和效益，进而对产业投资造成长期影响，带动产业转移和产业链格局的重构。本节基于 GTAP-11 数据库，构建并拓展全球多区域动态CGE 模型，细致刻画全球经济生产、国际贸易、物流成本，以及资本跨境流动的内升级至，模拟不同政策机制路径下的全球产业分工重构过程。模型技术细节可参见 W

73、u et al.(2022)。基于模型仿真结果，进一步利用价值链-碳链耦合分析方法，对全球贸易隐含碳双向流动进行识别和对比，揭示我国及全球高碳产业贸易流向的总体变化，揭示 CBAM 等相关机制给我国外贸带来的中长期影响。1.碳关税对我国中长期出口的影响碳关税对我国中长期出口的影响通过定量模型仿真模拟了当前 CBAM 规则和基准碳价路径（BAU_baseline）情景，即欧盟和英国 2025 年维持对 7 类产品进口征收CBAM 费用；到 2030 年覆盖全部工业；EU ETS 及我国碳市场年均价逐步从当前水平，逐步增长到 2025 年的 80 欧元和 80 元人民币，以及 2030年的 120

74、 欧元和 130 元人民币。碳排放核算范围以范围 2 计。此外，还模拟了气候俱乐部（NATIONEXP）情景在同样的碳价路径下，我国出口的变化。模拟结果显示，在无歧视的 CBAM 机制（BAU_baseline 情景）下，随着英、欧碳关税征收水平的提升，我国对外出口不降反升。到 2030 年，在 120 欧元和 130 元人民币的碳价差和 50%的征收率条件下，我国总出Wu L,Zhou Y,Qian H.Global actions under the Paris agreement:Tracing the carbon leakageflow and pursuing countermea

75、suresJ.Energy Economics,2022,106:105804.按欧盟 EU ETS 规则，到 2030 年免费配额占比降至 50%，因此 CBAM 的征收率也为 50%。33口比无 CBAM 的情景小幅增长近 0.1%。而在考虑气候俱乐部的情境下，CBAM 机制对我国出口的影响明显放大，在同样碳价和征收率情况下，2030 年我国对外出口下降近 0.4%。图图 8不同不同 CBAM 情境下我国出口额降幅情境下我国出口额降幅分行业看，在不同 CBAM 机制情境下出口的中远期影响，也同样存在较大差异。在无差异政策情境下，我国受 CBAM 约束的高碳产品出口增长约 1%；而在气候俱乐

76、部情境下，建材、有色和钢铁出口降幅最大，超过2.5%；橡胶塑料制品和其他金属制品出口降幅约 1.5%-2%。图图 9不同不同 CBAM 情境下，我国重点行业出口额降幅（情境下，我国重点行业出口额降幅（2030 年）年）2.碳关税对全球碳关税对全球“碳贸易碳贸易”格局的影响格局的影响全球贸易隐含碳的分析结果显示，在无歧视的政策规制下，我国对在无歧视的政策规制下，我国对34欧出口隐含碳小幅下降，但由于我国相关产品能效、碳效相比其他发展欧出口隐含碳小幅下降，但由于我国相关产品能效、碳效相比其他发展中经济体更优，因此影响程度小于其他发展中经济体对欧出口受到的影中经济体更优，因此影响程度小于其他发展中经

77、济体对欧出口受到的影响响。此外，欧洲本土企业受高碳价影响欧洲本土企业受高碳价影响，且缺乏低成本进口产品的替代且缺乏低成本进口产品的替代，导致生产成本上升导致生产成本上升，在欧洲以外的国际市场竞争力下降在欧洲以外的国际市场竞争力下降。模拟结果显示，欧洲本土企业生产及出口均明显下降，高碳产业向其他发达经济体，尤欧洲本土企业生产及出口均明显下降，高碳产业向其他发达经济体，尤其是美国转移趋势明显其是美国转移趋势明显。这意味着在强化 EU ETS（逐步减少免费配额，让高耗能企业承担更多减碳成本）后，尽管欧洲采取了边境调节政策，但依然无法避免本土企业利益受损。而在考虑气候俱乐部作用的情境下，欧盟向包括日韩

78、、东欧、东南而在考虑气候俱乐部作用的情境下，欧盟向包括日韩、东欧、东南亚、中南美部分主要出口国豁免碳关税，会导致生产和贸易向其他发展亚、中南美部分主要出口国豁免碳关税，会导致生产和贸易向其他发展中经济体转移，发展中经济体对我国产业和出口的替代能力加强，欧洲中经济体转移，发展中经济体对我国产业和出口的替代能力加强，欧洲本土企业竞争力大幅改善，甚至优于政策实施前。本土企业竞争力大幅改善，甚至优于政策实施前。表表 4CBAM 不同机制下的产业转移路径模拟结果不同机制下的产业转移路径模拟结果BAU美国欧洲日韩中国东南亚东欧中南美非洲其他美国1.210.450.52-0.08-0.120.01-0.02

79、-0.70欧洲-12.791.55-6.28-25.90-2.45-2.69-1.13-0.75-33.17日韩0.022.290.010.330.03-0.120.000.000.25中国3.37-2.271.220.520.020.120.105.35东南亚-0.70-0.01-0.130.17-0.02-0.02-0.05-2.22东欧-0.26-0.050.71-0.840.010.00-0.02-0.96中南美-0.050.00-0.01-0.040.000.000.00-0.09非洲-0.05-0.010.010.02-0.060.000.000.48其他-7.64-0.15-3.

80、74-22.571.14-0.95-0.21-0.21-11.97CLUB美国欧洲日韩中国东南亚东欧中南美非洲其他美国0.060.150.09-0.11-0.02-0.140.01-1.23欧洲0.442.730.190.170.09-0.040.040.030.9335日韩0-0.010.210.230.02-0.05000.17中国-9.83-10.04-5.18-1.24-1.37-0.62-0.33-17.18东南亚0.40.570.150.190.010.040.031.3东欧0.151.84-0.8-0.930.020.010.010.56中南美0.030.020.01-0.040

81、000.05非洲0.030.4-0.010.02-0.1800-0.28其他4.395.564.24-25.083.320.460.510.127.01注：单元格中数值表示宾栏（行）对应的来源地向主栏（列）对应的目的地输出的贸易隐含碳规模在相应政策情境下与无 CBAM 情景（NULL）的对比。产业链转移的具体程度，以及由此带来的全球碳排放路径的变化，受各国未来碳价水平、CBAM 等机制的执行力度，以及发达经济体对外产业投资和技术、资金输出的执行情况，存在很大的不确定性。但上述模拟结果依然清晰地反映出，发达经济体推出碳边境调节机制，需要与发展中经济体组成战略同盟，向其提供低成本的高碳产品，从而维

82、持美欧本土企业的国际市场竞争力。但这样的机制下，一方面违背了国际贸易多边机制的无歧视原则，另一方面由于其他发展中经济体相关产业技术、能效、碳效水平或低于中国，对全球碳减排进程实际上并无益处。而反过来对我国而言，要有效遏制 CBAM 机制的作用，降低我国受到的冲击影响，需要针对性地干预气候俱乐部的结成和运行，避免 CBAM 扩大影响。三、三、碳关税对全球投资与产业链格局影响分析碳关税对全球投资与产业链格局影响分析CBAM 的实施将导致我国出口企业贸易成本增加，削弱在相关市场的竞争力。从短期看，碳关税主要通过改变贸易成本引导贸易流向，进而改变短期产出和排放的空间分布。从中期看，贸易成本的持续变化会

83、改变产业投资的流向，进而影响各国产业结构变化路径。如果进一步考虑产业链传导高碳产业生产、贸易和投资的变化会向上下游其他产业溢出，甚至36在产业链联动的机制下，个别核心产业的流出会带动链上的其他产业随同流出，进一步放大碳关税的冲击。尽管 CBAM 机制短期内影响我国的贸易规模占比有限，但其对出口欧盟的相关行业企业、跨国公司投资布局，以及由此带来的全球产业链重构，进而对我国产业转型和升级路径造成的长期影响不容忽视。本章拟基于全球经济产业定量仿真模型，系统性地分析 CBAM 机制下生产和投资过程，识别碳关税机制对我国相关产业及产业链转移的压力，明确中长期关键挑战。1.全球高碳产业投资变化模拟全球高碳

84、产业投资变化模拟持续的贸易流向变化带来不同地区产业投资收益率的差异，进而带动全球产业布局重构。基于本章全球 CGE 模型模拟结果，我们可以进一步分析评估 CBAM 不同机制对全球关键产业投资及布局的影响。模拟结果显示，在基准情景下（BAU_baseline），我国不论是高碳初级品行业，还是高级制成品行业，产能投资都有所增长。在高碳初级品方面，石化行业 2025-2030 期间的年均投资增长约 0.26%；橡胶塑料行业年均投资增长约 0.97%；建材行业投资增长 1.56%；钢铁行业增长 1.53%；有色行业增长 1.87%。而在高级制成品行业，汽车和机械行业产能投资也有小幅增长，分别为 0.1

85、9%和 0.34%。而在气候俱乐部情境下，两大类产业的产能投资均出现下降（具体参见表 7）。37表表 5CBAM 不同机制下，我国关键产业投资增速变化不同机制下，我国关键产业投资增速变化石化石化橡胶塑橡胶塑料料建材建材钢铁钢铁有色有色汽车汽车电子电子机械机械BAU_baseline-0.58%0.97%1.56%1.53%1.87%0.19%-0.05%0.34%NATIONEXP0.26%-0.49%-0.82%-0.81-0.95-0.080.03%-0.14%2.跨国企业主导的全球产业链格局重构分析跨国企业主导的全球产业链格局重构分析跨国企业是主导全球产业链贸易的关键主体。近年来，随着我

86、国产业结构的转型升级和利用外资导向的变化，外资主要集中在高技术产业，参与复杂产业链并生产高级工业制成品，比如医药制造、电子和通信设备、汽车、化工，以及食品制造等。上述产业并未直接受到 CBAM 等机制的冲击，但在产业链整体绿色化和逆全球化的趋势推动下，也都面临着严峻的转型的压力，集中表现为两个方面：一是发达经济体盛行“中国+1”供应链体系部署，并逐步降低对我国的依赖，甚至移出中国；二是对于短期内无法移出的部分，则强化供应链碳管控，对国内供应商产品的碳足迹提出更高要求。基于上述考虑，本节基于全球 CGE 模型进一步从两个维度开展拓展情景模拟：一是按照“国内隐含碳排放”（Domestically

87、Embodied CarbonEmission，DECE）的口径核算 CBAM 规制的碳排放。二是行业覆盖从当前欧盟 CBAM 规定的 9 类商品拓展至所有对欧出口商品。通过对上述两个维度的分析，分析 CBAM 机制的影响沿全球产业链的传导和扩散。利用OECD跨国企业行动数据库（OECDsActivity of MNEs database，AMNE），可甄别出四类全球价值链（Global Value Chain，GVC）贸易模式：（1）纯国内价值链：国内生产、国内消费，产品生产过程中的增加值38不跨境；（2）传统贸易：本国增加值体现在终端产品中出口至别国，不涉及任何跨境生产活动，与传统的“李嘉

88、图”型贸易非常相似，即“法国葡萄酒换取英国布料”；（3）全球价值链贸易：生产过程在两国或以上进行，即本国附加值体现在中间产品中跨境一次以上。基于全球 CGE 模型对扩大的 CBAM 情景进行模拟，分析其对不同国家整体、各国跨国企业，以及全球价值链自身的影响。图图 10欧盟欧盟 CBAM 对不同价值链贸易模式增加值的影响对不同价值链贸易模式增加值的影响结果显示，除欧盟外的所有经济体都受到了 CBAM 的负面影响，其中全球价值链贸易所受的影响最大，高于纯国内价值链和传统贸易。这显示价值链分工越复杂，跨境中间产品的转移次数就越多，从而更会放大CBAM 的影响。值得注意的是，除了传统贸易外，CBAM

89、对欧盟的 GDP39的影响在大多数路径上几乎都是正面的。这一结果不仅来自于欧盟制造和非欧盟制造产品之间的替代效应，还因为欧盟内部成员国之间为了避免购买昂贵的碳密集进口商品而增加了中间产品的使用。此外，在所有情景下，跨国企业对 CBAM 的实施均比国内企业更为敏感，因为跨国企业需要利用更多的全球资源，包括碳密集型中间产品，来安排全球价值链。最后，我们计算了全球总体和欧盟内部的全球价值链长度，结果表行CBAM 缩短了全球价值链的长度，其中国内企业相关部分受到更多的负面影响。相反，欧盟内部的全球价值链长度变得更长，特别是对于外国跨国企业而言。这一方面反映了跨国企业对于因 CBAM 导致进口碳密集商品

90、价格上涨更为敏感，另一方面也暗示着跨国企业具有更多的专业知识或能力来安排更长或更复杂的全球价值链，因此可以将其全球价值链从欧盟外部切换到欧盟内部。在气候壁垒的影响下在气候壁垒的影响下，全球产业链全球产业链“断链化断链化”、“短短链化链化”趋势特征明显。全球产业链朝着内向化、区域化、多元化方向发趋势特征明显。全球产业链朝着内向化、区域化、多元化方向发展。纵向分工链条可能会收缩展。纵向分工链条可能会收缩；横向分工更向邻近国家和区域集聚。横向分工更向邻近国家和区域集聚。图图 11欧盟欧盟 CBAM 对对 GVC 长度的对比长度的对比40第四章第四章碳关税碳关税给我国带来的产业与市场机遇给我国带来的产

91、业与市场机遇国际碳关税机制的推出，尽管会对我国高碳初级品及其下游关键产业造成冲击，但客观上也对高碳产业绿色生产，以及能源结构的低碳转型带来了更强的动力，同时也对碳排放管理配套行业带来了新增需求，为我国碳市场、绿电绿证市场建设提供有益的促进。一、一、促进低碳转型的市场化机制加快夯实促进低碳转型的市场化机制加快夯实从定义来看，CBAM 等类似机制以协调气候治理成本为目的，在实际执行过程中为简化操作，采用显性碳价作为气候治理成本的替代指标。但事实上除了显性碳成本之外，工业企业生产经营过程中面对多元多维的气候政策，支付的气候治理成本也多种多样，存在显性成本，但更多的是隐性成本。1.促进碳市场加快发展成

92、熟促进碳市场加快发展成熟欧盟 CBAM 为代表的国际碳关税机制，以贸易双方碳排放成本的差值，作为收费/征税的对象。这意味着出口企业在国内已经支付的碳价在计征碳关税时可获豁免。但当前我国全国统一碳市场仅包括电力行业，为纳入工业行业；部分地方试点碳市场纳入了高碳工业，但仍仅覆盖个别城市，范围有限。此外，全国统一碳市场以碳排放强度为标准确定微观主体的排放限额，相当于全额免费分配。在这样的规则下，即便相关行业纳入碳市场，仍然无法获得豁免。在现有碳市场机制下，我国出口企业要获得欧盟 CBAM 的豁免，需要在全国碳市场购入应缴 CBAM 费用等值的碳配额并持有至注销。考虑41到当前中欧碳价差，企业需购买数

93、十倍于自身出口产品碳排放量的配额才可全额抵消。由于出口企业额外的配额需求，会导致配额紧缩、碳价上涨，对原有碳市场交易主体，即火电行业的供需平衡和平稳生产造成额外的压力和不确定性。尽快推动全国碳市场扩容扩围，是缓解上述冲击和不确定性的重要举措。按照全国统一碳市场建设相关规划，“四十五”期间将适时推动市场扩围，纳入钢铁、石化、建材等高碳行业。据测算，碳市场完成计划的电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空八大行业覆盖之后，全国碳市场的配额总量有可能会从目前的 45 亿吨扩容至 70 亿吨，覆盖我国二氧化碳排放总量的 60%左右。一方面受 CBAM 影响的高碳行业直接参与交易，可以直接扣减相应

94、成本；另一方面对于主动购入超额配额的需求，也能够有更大的市场容量进行消纳，平抑碳价冲击。此外，国际碳关税对于碳排放核算、披露和核查（MRV）配套产业带来巨大的需求，推动行业加快发展成熟，为碳市场的进一步规范化发展提供助力。CBAM 要求企业按季度报送排放数据，导致企业对排放核查服务的需求激增。但同时，外资机构受法律和政策约束，无法在我国开展碳排放核查相关业务，碳排放数也有保密和限制出境的要求。随着 CBAM机制的长期施行，对碳排放 MRV 的需求将很快催生更多国际化水平、本土化发展的第三方机构。通过 CBAM 数据报告的报送，提升碳排放核算和核查基础能力，强化碳排放报告质量，反过来为碳市场扩容

95、扩围的同时保持规范化、稳健化发展，提供有力的支撑。2.绿电、绿证市场提速动力增强绿电、绿证市场提速动力增强42近些年随着 CBAM 等相关机制的推行，越来越多的国内外企业购买绿电需求迫切。宝马汽车、巴斯夫股份公司等跨国企业，都提出在未来十几年内实现 100%绿色电力生产的目标；首钢等传统工业企业，期待用绿电生产推动转型升级；我国许多出口型企业，也希望用绿电生产来增强产品的国际竞争力。随着绿证市场机制的完善和交易覆盖范围的扩大，以及CBAM 等外部机制的推动和强制绿电消纳政策的完善，绿证交易的需求将快速激增，由此推动短期绿证交易的放量和价格上涨，对我国相关企业造成成本冲击。但长期来看，随着绿证核

96、发全覆盖，以及新型电力系统建设推动的绿电消纳能力提升，绿证价格也将逐步回归。受内外资企业需求提升的影响，我国绿电绿证打通区域间市场分割，完善绿证核发全覆盖和全面入市正在加速推进，市场将迎来一个新的发展的阶段。2021 年 9 月，国家发改委、能源局复函国网、南网批复绿色电力交易试点工作方案，启动绿色电力交易试点工作。2022 年 11 月，发改委、统计局、能源局发布关于进一步做好新增可再生能源消费总量控制有关工作的通知，明确以绿证作为可再生能源电力消费量认定的基本凭证。2023 年发改委、财政部、能源局进一步发布关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知（1044 号

97、文），扩大绿电绿证交易范围，我国绿电绿证市场化交易体系加快建设。按照 2019 年 5 月发改委、能源局发布的关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知（发改能源2019807 号），两类市场主体承担绿电消纳责任：一是配售电公司；二是通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业，CBAM 影响的高碳行业主要生产企业大多属43于此类。售电公司承担与其年售电量相对应的消纳量，而用电企业则承担与其年用电量相对应的消纳量。通知明确了对电力消费设定可再生能源电力消纳责任权重，要求按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源电量比重，包括可再生能源电力总量消纳责任权重和非水电可再生能源电力消纳责

98、任权重，并分配至具体企业。通知明确将绿证交易作为配额制下企业完成消纳责任的替代方式之一。随后，2020 年 1 月，财政部、发改委、能源局发布关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见（财建20204 号），明确自 2021 年启动配额制下的绿证交易，推动绿证交易正式与绿电消纳配额制结合。2023 年上半年，全国工业用电 2.86 万亿千瓦时，按照非水可再生能源发电占全社会用电量 17%匡算，实际消纳绿电 4862 亿千瓦。而实际绿证交易 446 亿千瓦，市场化交易体现的绿电消纳规模占实际消纳量的比重不足 10%。按照 2022 年全国火电度电平均排放水平（0.84 吨 CO2/MWh），2

99、023 年全国绿证成交价格约 20-50 元。按均价 40 元/MWh 匡算，我国工我国工业企业实际已承担的绿电消纳成本折算成单位排放量业企业实际已承担的绿电消纳成本折算成单位排放量，约为约为 50 元元/吨吨 CO2。目前绿证价格在相同碳减排当量下，与碳配额市场交易价格相当。随着市场进一步完善和放开，绿证市场也将进一步扩容，价格预计将总体保持平稳，并随碳价水平稳步提升。二、二、可再生能源需求进一步增长可再生能源需求进一步增长1.促进西部地区清洁能源与高碳产业协同发展促进西部地区清洁能源与高碳产业协同发展推动高耗能产业向新能源富集的西部地区有序转移，加快新能源的开发利用，从源头上控制碳排放，是

100、兼顾气候治理和产业发展的重要路径。44这一趋势与我国产业梯度转移进程也高度契合。近年来，东部发达地区加快产业结构转型升级，对高载能、高污染、低技术含量、低附加值的实施关停并转，为高新产业的成长腾出空间。中西部地区大力改善营商环境，承接了部分向外转移的产业，加快工业化和城镇化进程。在这个过程中，中西部地区充裕的可再生能源资源，成为吸引产业转移的重要动力。在“双碳”目标下，中西部地区新能源发展将迎来巨额增量，新能源本身低成本的优势叠加 CBAM 机制的影响，将进一步提升中西部产业布局的吸引力。而同时，高载能产业的落地也将促进新能源就地消纳，突破清洁能源“消纳难”、“外送难”的瓶颈，具有一举多得的作

101、用。2022 年 1 月，工信部等十部委发布关于促进制造业有序转移的指导意见，明确提出支持高载能行业向清洁能源优势地区集聚。其中，西部地区重点承接能源化工、资源精深加工、新材料等产业，为 CBAM 机制覆盖行业分布最集中的区域。图图 12各省各省“十四五十四五”风、光装机目标完成率（风、光装机目标完成率（2023 年年 6 月）月）数据来源：中电联45对于承接高载能产业的地区而言，新增绿电产能的充裕程度，是决定产业承接能力的关键变量。目前，“十四五”进程过半但全国风电、光伏装机目标完成不足 40%。其中西北地区资源充裕，待建规模和比例均较高。分析显示，按照各省市已经发布的“十四五”风电光伏装机

102、目标及2022 年分省平均利用小时数推算，全国可再生电力供给增量将超过 5850亿千瓦时，其中，西部省份（西北：晋、陕、蒙、青海、甘、宁；西南：川、贵、广西）绿电增量 3474 亿千瓦时，占全国 60%。为 2022 年非水可再生能源发电量的 30%，和全社会总发电量的 4%。按照工信部指导意见提出的能源化工、资源精深加工、新材料产业向西部转移，相关行业总用电量占全国总量的 14.6%。考虑火电配套 25%、配储和新型电力系统建设提升利用率 20%、外送电 50%，推算本地增量供电有望支撑约 20%的相关产业移入。以电解铝为例，假定按照上述比例移入西部地区，并以75%的绿电比例使用电能量，则平

103、均单产排放量有望下降 12%，而相关企业对欧出口可降低 CBAM 费用 60%。但同时需看到，目前各地承接产业转移也面临着各种问题和困难，诸如区位交通不便、园区基础设施不足、土地和能耗指标约束等。应对困难和挑战，各地区必须坚持扬长避短，改革创新，不断转变理念做好顶层设计，强化区域协同联动，优化营商环境，提升产业配套能力，提升产业承接的能力和水平，为实现“双碳”目标提供有力支撑。2.促进东部沿海海上风电加快大规模开发利用促进东部沿海海上风电加快大规模开发利用东部沿海地区具有人才优势、市场资源、区位优势，对于高端制造业，以及设计研发等知识密集型产业，具有不可替代的地位。但同时，从事相46关业务的企

104、业普遍为外资企业、国内龙头企业等，对绿色低碳发展面临更直接的外部要求和更强的内在意愿。在东部沿海地区优化开发利用海上风电，尤其是供给潜力巨大的深远海风电资源，是相关企业兼顾东部地区综合优势和绿色发展紧迫诉求的重要举措，受到相关企业的高度关注。调研显示，西门子、ABB 等多家跨国龙头企业正在建设盐城研发和生产中心。这一趋势值得高度关注。一方面，当前盐城的城市供电能源结构中，清洁能源占比近 80%，其中以海上风电为主。另一方面，盐城推出 海洋经济高质量发展三年行动计划（2024-2026）等文件，依托区位、资源和绿色能源等综合优势，打造现代海洋经济体系，推动形成海上新能源综合利用高地、名海洋先进制

105、造业基地、海洋经济绿色低碳发展先行区等，为新能源与新产业的协同发展提供了良好的土壤。事实上不仅盐城，我国东部沿海地区都在积极布局海上风电，尤其是长时间、珠三角和山东半岛等地深远海风电远景规划规模可观，能够为吸引高端制造、设计研发，推动产业绿色低碳转型提供支持。在 CBAM 机制推出和全球产业链绿色化浪潮兴起的背景下，国内外龙头企业对东部沿海地区清洁能源供应需求的提升和利用模式的不断创新，将形成合力加快东部沿海海上风电大规模开发利用。三、三、高碳产业节能技改需求持续高涨高碳产业节能技改需求持续高涨在国家“双碳”战略顶层设计的指引下，工业领域碳减排取得明显成效，高碳产业绿色、低碳和清洁化水平相比其

106、他发展中经济体的优势进一步巩固，部分行业国内标杆能效、碳效已经比肩全球领先水平，工业能耗47中可再生能源占比不断提升。目前国家及各地均针对钢铁、有色、建材、石化和化工等重点领域，制定碳达峰碳中和行动方案，全面落实能耗总量和强度双控，并逐步转向碳排放双控。我国工业领域推动碳达峰和节能降碳的实施路径主要包括能源结构转型、产业结构优化和深化节能提效三大路径。对于微观个体企业而言，则主要包括两方面举措，一是加大非化石能源利用比例，二是强化节能技改、深化技术创新和管理优化。1.加快电气化进程，推动能源替代加快电气化进程，推动能源替代电气化是指运用电气工艺技术、机械设备、动力能源等，推动工业生产、居民生活

107、以及交通运输等领域使用电力消费替代化石能源消费。电气化能促进能源消费结构转型，更全面释放可再生能源发展带来的减排效果，推动能源和工业领域系统性的减排降碳。“十四五”工业绿色发展规划提出要推动传统行业绿色发展和工业能源低碳转型，提升工业部门终端用能电气化水平，鼓励工厂、园区开展绿色低碳微电网建设，推广运用先进适用的电动工业技术。推广电炉冶炼实施钢铁行业电气化，是当前工业制造业电气化转型推广电炉冶炼实施钢铁行业电气化，是当前工业制造业电气化转型的关键举措的关键举措。现阶段，钢铁行业的主要冶炼工艺为“高炉炼铁-转炉炼钢-连续铸钢”，通过多个工序连续作业，吨钢综合碳排放量约为 1.68 吨 CO2/吨

108、钢，其中非用电能耗的排放量为 1.42 吨 CO2/吨钢，用电能耗的排放量为 0.26 吨 CO2/吨钢。但短流程炼钢通过电炉熔炼废钢，省去了庞杂的炼铁系统，不仅综合投资成本降低 50%以上，排放也大幅下降。在现有工2022 年 2 月：工信部、发改委、生态环境部关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见2022 年 11 月：工信部、发改委、生态环境部有色金属行业碳达峰实施方案2022 年 11 月：工信部、发改委、生态环境部、住建部建材行业碳达峰实施方案48况下，我国短流程炼钢的平均吨钢排放量约为 0.4 吨 CO2/吨钢，约为传统长流程的不到 1/4，而这一差距会随着废钢比的提升进一步拉大（见

109、表 5）。而随着“绿电”普及，相应的碳排放量也将进一步下降。最后，电炉炼钢以相近钢种的废钢为原料，能促进废钢资源消化，降低中国铁矿对外依赖度。表表 6长流程和短流程炼钢能耗和碳排放对比长流程和短流程炼钢能耗和碳排放对比废钢比废钢比%吨钢综合能耗吨钢综合能耗kgce/t吨钢吨钢 CO2排放排放kgCO2/t短流程短流程长流程长流程短流程短流程长流程长流程20464.2411.41624.61439.830416.1365.61456.41279.740368.0319.91288.21119.650320.0-1119.9-60273.4-957.0-70227.4-795.9-10089.2-

110、312.2-资料来源：中国冶金工业信息标准研究院2022 年，我国电炉钢产量只占粗钢总产量的 9.7%，相对世界平均水平的 30%，以及美国的 70%和欧盟的 40%，存在很大差距。以 2022 年工信部、发改委、生态环境部关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见提出的电炉钢“十四五”末占比 15%，假定“十五五”末目标占比 30%，则按当前技术条件和总体能源结构推算，可降低我国平均吨钢碳排可降低我国平均吨钢碳排放放17%，也即近，也即近 3.5 亿吨亿吨 CO2。当前欧盟。当前欧盟 CBAM 不计算钢铁行业外购电力不计算钢铁行业外购电力的间接排放，因此短流程产出的钢铁全额可获欧盟的间接排放，因此

111、短流程产出的钢铁全额可获欧盟 CBAM 豁免，降豁免，降低低CBAM 费用约费用约 25%；如果考虑后续欧盟如果考虑后续欧盟 CBAM 纳入电力间接排放，短纳入电力间接排放，短流程炼钢仍可减少流程炼钢仍可减少 16%以上的以上的 CBAM 费用。费用。49但同时需要指出的是，发展短流程炼钢需要强化电力保供，优化电源结构，同时开拓废钢来源、建立和完善钢铁回收、循环再利用的产业和基础设施体系，强化保障能力。2.加快低碳高效技术创新突破和推广应用加快低碳高效技术创新突破和推广应用深化节能增效是推动高载能产业减排降碳，缓解 CBAM 冲击的另一项重要手段。作为落实“双碳”目标的重要举措，国家出台工业能

112、效提升行动计划、高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南 等一系列配套政策，全方位推进。但值得注意的是，我国对欧出口高载能产品以高端产品为主，出口主体主要为行业标杆企业，具有相对较高的能效和技术水平。在这样的条件下，进一步通过技术革新优化对欧出口产品的碳效，需要在现有技术基础上，突破更加高效清洁低碳的技术创新。钢铁行业重点发展富氢冶炼技术。钢铁行业重点发展富氢冶炼技术。当前氢冶金成为全球领先钢企共同关注的关键低碳冶金技术，在我国也已进入了试点阶段，2021 年宝武集团在湛江开工建设（一期）1 座百万吨级、具备全氢工艺试验条件的氢基竖炉直接还原示范工程及配套设施，可按不同比例灵活使用焦炉煤气、

113、天然气和氢气。在具备绿氢制备条件的区域推广绿氢+高炉富氢工艺的过渡性技术路线，逐步向绿氢直接还原铁的技术转型，推动钢铁产业实现深度脱碳。50图图 13低碳钢铁技术路线低碳钢铁技术路线资料来源：国际钢铁协会、中科院咨询委能源强国专题研究目前氢冶金技术是欧洲钢铁企业推动零碳钢铁的关键技术路径，也将是开展技术输出、链接气候俱乐部发展中成员方的重要依仗。加快探索和掌握氢冶金技术，包括过渡性的富氢冶金和长期的氢气直接还原技术，将为我国未来在参与国际市场竞争、优化全球产业链博弈，争取战略同盟的重要助力。石油化工行业石油化工行业重点发展富氢燃料替代和重点发展富氢燃料替代和“炼化电热氢”跨产业耦合多联产，深化

114、低碳转型的重要技术路径。石化化工产业是氢气的供应方同时也是需求方。在具备绿氢制备的区域发展绿氢、氢燃料电池、二氧化碳加氢制甲醇等技术，引导企业利用集团化经营优势，联合汽车产业链发展燃料电池制造和应用，依托油气储运、分销和零售渠道，建立氢能、燃料电池产供销，将有助于引领氢能全产业链发展，推动双碳目标更好达成。51图图 14石化产业低碳转型技术路线石化产业低碳转型技术路线资料来源：中科院咨询委能源强国专题研究52第五章第五章我国应对碳关税的我国应对碳关税的路径和路径和具体具体举措举措“十八大”以来，我国大力推进“双碳”工作，为气候治理作出了贡献，也承担了相应的成本。从治理成效和实际成本的角度看，我

115、国在应对碳关税方面已经具备了化被动为主动、化挑战为机遇的条件。一是气候治理体制机制改革深化，碳市场、绿电绿证市场建设加快，为我国企业主动适应 CBAM 冲击提供了基础。二是我国高碳产业绿色、低碳和清洁化水平相比其他发展中经济体具有明显优势，为我国在全球气候合作和博弈中争取主动，提供了立足点。三是随着我国产业转型升级，产业结构和贸易结构的变化为我国产业降低碳关税影响提供了新的维度。但从现状看，我国受限于发展阶段的现实条件，仍面临多重挑战。碳交易和绿电、绿证交易机制仍处在建设探索期，亟待完善价格机制、优化配套体系、夯实数据基础，提升国际认可度和接受度；偏煤的能源结构长期持续，成为制约高载能产业碳效

116、的重要掣肘，亟待提出针对性的解决方案；参与全球产业链分工仍以成本作为主要比较优势，亟待建立“人无我有”的技术、模式、机制优势，强化产业链粘性。2024-2025 年是欧盟 CBAM 实施的过渡期，面对 CBAM 机制不断扩大的影响，我国需把握这一重要窗口期，做好前瞻部署，统筹规划应对策略，外交内政双管齐下，市场和政策协调配合，激励和引导行业、企业、机构多层级协同。重点聚焦短期适应规则、中期精准反制、长期深化转型短期适应规则、中期精准反制、长期深化转型三个层面，推动科学应对。一、一、我国应对国际碳关税的行动空间与总体思路我国应对国际碳关税的行动空间与总体思路53针对国际碳关税机制，我国需要从两个

117、维度进行应对。一是针对碳关税本身，采取对冲措施进行抵消，或者利用规则和现有机制降低影响。二是针对碳关税机制在国别扩张和行业两个维度上的延申采取针对性的反制，避免其扩大危害。表表 7我国应对国际碳关税的举措空间我国应对国际碳关税的举措空间目标目标举措举措影响影响对冲提升国内碳价至欧洲水平全行业承担高碳成本，导致 GDP 明显损失，不利于经济平稳增长出口企业购买碳配额抵消排放出口成本上升，但碳成本留在国内。国内碳市场价格上涨，削减过剩。长期可通过扩大碳市场行业覆盖范围等方式，减少影响。缓解适应规则成本较低，对冲效果也较弱。可促进碳排放 MRV 等配套产业发展，促进碳市场进一步规范化运行稳妥有序推动

118、绿色转型以我为主科学推动绿色发展和低碳转型，有利于长期经济平稳、健康、可持续发展反制反制国别扩张具体见本章第三节反制产业链延申清华大学等团队的研究认为，在 2温升情景下，我国碳价水平到2030 年将达 126 元/tCO2（2011 年不变价），到 2050 年将达 1364 元/tCO2，GDP 损失也将分别达 0.15%和 1.38%；而 1.5情景下还将成倍增加。据此推算，当我国碳价与欧洲相同时，按现价计算的GDP损失或将达到0.7%，按当前名义价格算，总损失近 1 万亿，远高于碳关税潜在支出。从直接经济损失的角度看，对冲碳关税最经济的手段即为鼓励出口企业在国内碳市场购买碳配额，抵消碳排

119、放成本。企业可根据自身实际情况，全额冲销（自身排放量欧盟碳价/中国碳价=购买碳配额量）或部分冲销。二、二、完善市场机制，主动适应完善市场机制，主动适应 CBAM 规则规则54根据 CBAM 规则，若原产国生产的产品已经支付相应的碳减排成本，则进口商可进行碳价抵免，碳定价机制未覆盖的排放，或与欧盟存在价差的部分，需按欧洲本土企业相当的价格支付费用，以抵消产本差异。在这个过程中涉及三个关键问题：一是排放数据的核算、报告及核查（MRV）方法和结果的互认；二是我国企业生产过程中支付的碳成本核算范围与方法；三是我国企业实际承担的隐性碳成本的接受与核定。1.推动碳排放推动碳排放 MRV 规则互认，建立国内

120、配套服务体系规则互认，建立国内配套服务体系核算产品生产过程中的排放量，是开展碳交易、征收碳税，以及施行碳关税的共同基础。当前欧盟及英国 CBAM 规则虽然明确了 CBAM 排放核算的边界和基本方法，但具体核算方法、技术标准、主体资质等均援引EU ETS 规则，在应用于原产国企业时必定需要调整和适应。目前在过渡期内，欧委会设立了一个 CBAM 数据报送平台（CBAM TransitionalRegistry），供有关企业申报数据。但对于数据标准、方法和质量核查等技术细节，仍在研究细化。我国可利用这个重要窗口，一方面通过外交渠道干预规则和标准制定，避免对我造成实质性的歧视和不利条件；另一方面加快完

121、善国内 MRV 配套体系，促进国内服务配套行业发展的同时，降低交易成本。但目前，我国尚未建立起基于企业温室气体排放的统计体系，国内企业缺乏数据积累企业和机构测算碳足迹需要向瑞士 Ecoinvent、德国GaBi 等国际知名数据库购买数据，与中国企业的技术标准有较大差异；也未出台基于国内产业发展特点的国家标准，缺少统一碳排放的测算方法和依据，按照我国电热兼顾的规则测算的国家核证自愿减排量（CCER）55受“双重计算”等问题诟病，未获国内碳市场接受，也难以得到国际认可。此外，我国碳核查行业由国家认监委主管，国际协同与互认不足，缺少像瑞典天祥集团（SGS）、德国莱茵检测（TV）等国际权威机构，仅中国

122、香港 HAP、深圳华测、上海钛和等少数机构开展国际认可的规范碳核查业务。CBAM 机制的推行将倒逼我国碳监测核查体系加快发展，需提前谋划，加强引导，对外强化政策沟通和互认，对内探索碳排放监测核查标准，加快形成碳核算支撑体系。内外协同，干预内外协同，干预 CBAM 关键细则制定。关键细则制定。一是聚焦 CBAM 过渡期六大产业，依托标准化机构、相关行业协会和龙头企业，以现行ISO14067:2003、PAS2050:2011、GHG Protocol 等三大国际标准为基础，联合研究出台重点行业碳排放核算标准。建立基于生产企业的温室气体排放统计、核查、监测和计量的技术、管理、服务体系，按照国际通行

123、方法和标准编制并发布分地区、分行业的化石能源排放系数、区域电网度电排放因子等数据库。通过外交途径关注 CBAM 当相关机制细则制定，推动采用我国认可的参数和指标，确保核算的科学性和公平性。培育具有国际认可度的碳核查专业机构和基础能力。培育具有国际认可度的碳核查专业机构和基础能力。CBAM 要求企业按季度报送排放数据，导致企业对排放核查服务的需求激增。但同时，外资机构受法律和政策约束，无法在我国开展碳排放核查相关业务，碳排放数也有保密和限制出境的要求。因此，需尽快沟通过英、欧等 CBAM实施方协调政策，依托国内机构培养本土第三方机构，避免相关企业对核查报告的集中需求导致服务价格上涨，造成企业二次

124、损失。明确第三方机构资质要求和认证标准，在确保我国排放数据安全的前提下，协商确定第56三方机构的数据质量抽样核验方法，确保中资机构出具的报告可被接受。建立重点行业、重点区域碳排放因子数据库和数据共享平台，强化数据积累和信息共享。积极开展学术、行业、政府等多层级国际交流与沟通，推动提升国际影响力和接受度。鼓励相关企业开展碳排放数字化管理，培养专业化机构为企业提供质优价廉的数据服务和能力建设。加快排摸企业状况加快排摸企业状况，针对重点企业提供支持和帮扶针对重点企业提供支持和帮扶。由商务、气候、工信等部门组织官员和专家，面向受影响的主要行业、企业提供排放核算和信息披露相关辅导和支持，统一对外数据口径

125、和核算方法，避免给企业增加成本和企业擅自对外披露排放数据。组织有关企业、协会和智库机构合作开展市场分析，研究对欧出口产品和贸易策略，优化市场定位、提升需求粘性，尽可能将 CBAM 等机制带来的价格冲击合理分摊到欧盟进口商和消费者。向可能因对欧出口受阻的企业提供降成本和协助开拓替代市场的支持，并组织力量对相关企业开展涉外法律援助。2.加快完善市场化机制，推动碳价、绿证绿电价格国际互认加快完善市场化机制，推动碳价、绿证绿电价格国际互认我国碳市场还处于起步阶段，目前仅发电行业纳入全国碳市场，钢铁、有色、石化等 CBAM 机制覆盖的主要产品并未纳入。从碳市场自身运行情况看，受碳排放额度分配机制影响（集

126、中在华能、中国电力、大唐、国电、华电等五大发电企业），碳配额往往通过大宗交易的形式，以低于市场价的价格在大型企业内部流转，导致碳市场内外分割流动性不足，与欧美碳市场存在巨大价差。除参与碳定价机制外，购买绿电也是欧盟认可的CBAM 抵消项。但由于我国当前绿证市场建设尚不完善，绿证价格形成机制市场化程度低、供需错配严重，企业持有绿阵无法证明相应的绿电具57有“额外性”。这导致欧盟明确不接受我国绿证作为抵消凭证，只认可绿电购电协议这种更直接、更传统的方式。但绿电购电协议仅适用于小部分具有电力市场交易资格，或具备绿电直供的大用户，无法惠及所有相关企业。探索推动全国碳市场有序扩大行业覆盖范围探索推动全国

127、碳市场有序扩大行业覆盖范围。加快推动落实全国碳市场“十四五”期间扩容扩围的建设目标，研究在 CBAM 等相关机制下的优先纳入顺序，降低企业进入碳市场的交易门槛，扩大碳交易市场参与主体的数量，扩大碳市场规模。探索在碳配额免费分配的基础上适时引入拍卖机制，逐年提高拍卖比例，加快形成市场化的碳定价机制。完善绿证市场建设，推动跨市场链接。完善绿证市场建设，推动跨市场链接。加快完善绿证市场建设，明确绿证与绿电消纳责任之间的关系，改变原有“自愿性市场”的运行模式，构建“强制性市场”，推动形成市场化的绿证定价机制。支持受 CBAM 影响的企业同时参与碳市场和绿证交易市场，允许其所购绿证转化为 CCER抵消国

128、内碳配额。积极向国家部委争取，在与欧盟谈判中试点将按国际认可标准测算的 CCER 与 CBAM 证书互认。在短期无法与英、欧等方就绿证达成互认的情况下，加快完善电力现货交易机制，引导钢铁、有色、石化等高耗能行业大型企业开展大用户跨区直购，积极协调电网配合直供。允许企业联合体、园区，以及第三方能源服务公司代理等创新主体参与电力交易，创设电力“团购”机制。深化中欧多维度、多领域更广泛合作。深化中欧多维度、多领域更广泛合作。推动中欧碳市场联动，扩大市场规则双向认同。研究并适时提出全国碳市场与欧洲碳交易机制（EU-ETS）等不同机制的交易对接，吸纳外资企业、专业机构参与市场，58开发多元化、国际化碳交

129、易衍生品和碳金融产品，推动碳指数、基金（ETF）等多元化产品跨交易所挂牌上市，有助于沟通市场信息、形成规则认同，降低欧 CBAM 等机制的不利影响。深化绿色金融合作，打造国际化气候投融资中心。推动中欧绿色金融标准和其他金融基础设施兼容、协同，加快建立规范化、国际化市场规则体系，促进跨国绿色投融资，为新能源产业“引进来、走出去”创造良好条件。推动新能源科技全球协同创新。鼓励能源企业、科研院所间开展多元化的技术和人才交流，支持建立国际科创与技术研发合作平台，积极参与和推动前瞻性能源技术国际研发应用合作和标准制定，建立完善与国际接轨的数据标准、交易流程标准、技术转让和服务标准等。3.加快加快“显性化

130、显性化”隐性碳成本，推动更广泛的互认隐性碳成本，推动更广泛的互认我国高碳行业相关企业的减碳成本主要通过落实能耗和排放“双控”目标、推动节能技改以及淘汰落后产能等方式体现，切实付出了巨大的努力和成本。对隐性减碳成本的核算和认定具有很高的模糊性和不确定性，不符合CBAM 机制要求的透明、平等、易操作的特点。但是值得注意的是，为了吸引发展中经济体配合从而构建气候俱乐部，以降低 CBAM 对施行主体的不利影响、保护国际竞争力，施行方需要对俱乐部成员中的其他发展中经济体提供软性的特惠政策，其中最大的潜在空间就是对隐性碳成本的互认。我国需密切关注气候俱乐部等机制的相关政策协商动向，要求相关各方披露政策协议

131、，援引 WTO 非歧视性规则的要求，主张均等互惠或反制59气候俱乐部的形成。三、三、拓宽合作模式，精准反制拓宽合作模式，精准反制 CBAM 扩大影响扩大影响定量分析结果显示，尽管 CBAM 机制本身在短期内对我国贸易总体影响并不突出，但如果与气候俱乐部、产业链管控等政策相结合，将会极大地放大 CBAM 机制的有限范围和强度，对产业转型发展造成深远的影响。因此，限制 CBAM 机制在国别、产业链两个维度上的扩张和渗透，是有效应对的关键。一方面要在外交渠道对气候俱乐部施加压力，阻滞发达经济体与发展中经济体形成利益集团；另一方面则需要在经贸合作、产业合作等多领域开展南南合作，争取战略同盟。1.内外协

132、同反制气候俱乐部扩大影响力内外协同反制气候俱乐部扩大影响力2023 年 12 月 1 日，德国总理舒尔茨在迪拜全球气候变化大会（COP28）第一天宣布“气候俱乐部”成立，并联合国际能源署（IEA）、经合组织（OECD）召开边会活动，正式启动相关议程。气候俱乐部的设立带有浓郁的气候保护主义色彩，从其议事机制的具体安排看，也确实表现出明显的不平衡的特征，导致其难以有效解决南北气候合作的关键难题，但却能够明显扩大 CBAM 等气候保护政策的破坏性，进一步削弱全球气候合作的基础。值得注意的是，在气候俱乐部活跃于 COP28 的同时，其发展中成员方表态对气候俱乐部在跨国援助方面的期待，折射出对该机制实际

133、效果的担忧。我国可利用这一点，利用外交渠道揭示气候俱乐部的机制缺陷和真实目的，提出针对性的反制措施；同时多方落实南南合作，抵制气候保护主义。一是针对支撑气候保护政策的倾向，需联合其他发展中经济体，尤一是针对支撑气候保护政策的倾向，需联合其他发展中经济体，尤60其是主要工业品生产国表达关切。其是主要工业品生产国表达关切。气候俱乐部的主要威胁在于通过“软性”规则和标准的互认，实现碳关税的豁免以及歧视性的隐性碳成本核算，扩大气候保护政策的破坏性。一方面需要继续驳斥欧盟 CBAM 等保护性举措违背 联合国气候变化框架公约 确定的共同但有区别的责任和各自能力原则，以及巴黎协定建立的国家自主贡献机制，同时

134、也需要联合印度、俄罗斯、土耳其、巴西、伊朗等钢铁大国，敦促气候俱乐部保持其决策过程的透明度和公正性，尤其是当相关决议涉及成员国贸易政策时，要求其充分披露并提请 WTO 进行审查。以此给气候俱乐部未来提出相关决议施加压力。二是针对其转型目标与路径的模糊性，可强调我国产业脱碳目标和二是针对其转型目标与路径的模糊性，可强调我国产业脱碳目标和路径的潜在减排效果作为对比。路径的潜在减排效果作为对比。针对欧美提出的我国钢铁等产品单产排放较高的问题，关键要点明产业脱碳由产业技术和能源结构两方面共同决定，不可笼统地一刀切，而我国当前单产排放主要由高碳能源结构导致，具有客观性和长期性。强调我国相关产业能效提升快

135、，逐步比肩甚至超过国际标杆；而我国可再生能源的发展更是引领全球，以此凸显我国产业脱碳路径的科学性与可行性。三是针对其国际援助机制的软弱性，可强调我国在对外援助三是针对其国际援助机制的软弱性，可强调我国在对外援助，尤其是海外可再生能源开发投资等方面的工作，以及在“一带一路”倡议下，我国在沿线国家开展的低碳能源和产业投资规划，凸显我国为系统性推凸显我国为系统性推进全产业的脱碳的努力。进全产业的脱碳的努力。四是深化低碳转型热点领域南南合作。四是深化低碳转型热点领域南南合作。2020 年以来，在其他门类对外投资普遍下跌的背景下，我国电力、热力、燃气及水生产和供应业对外61非金融类直接投资保持连续同比增

136、加。作为全球最大的可再生能源技术研发国之一，我国近年来持续深化可再生能源领域国际合作，水电业务遍及全球多个国家和地区，光伏产业为全球市场供应了超过 70%的组件，“一带一路”沿线国家和地区需求增长尤其可观。相较于油气资源，可再生能源资源的分布更加分散，在全球气候治理紧迫性不断提升的背景下，全球可再生能源装机需求旺盛增长。我国可依赖相关产业优势，以装备出口为起点，加大发展中国家可再生能源合作开发项目投资力度，推动装备、技术、管理和资本整体输出。在可再生能源装备、项目建设和运营管理之外，配套输出金融服务、资金援助和汇兑与融资便利、人才培训、经济产业发展规划咨询等，强化全球产业链整合能力，提升价值链

137、融合程度。2.以对欧新能源合作为切入点，融入全球产业链以对欧新能源合作为切入点，融入全球产业链在疫情和局部冲突交织、通胀与供应链阻滞并存、经济与能源危机叠加，逆全球化趋势加剧的局势下，深化中欧新能源合作有助于维护全球秩序、缓解能源危机、推动气候治理、促进经济恢复，符合中欧双方及全球共同的利益。当前欧洲正遭遇俄乌冲突引发的严重的能源危机，发展新能源保障能源独立的诉求空前紧迫，这为中欧新能源合作进一步拓宽了空间。但深化中欧新能源合作也面临着全球能源格局重构、气候博弈加剧、官方渠道受阻等内外部多重挑战，需要找准切入点。欧洲新能源发展在技术路径上在技术路径上，聚焦风电、光伏等可再生能源发电，绿氢等可再

138、生燃料，热泵、新能源车等需求端能源替代，以及能源基础设施灵活性改造等。为实现 45%的可再生能源目标，到 2030 年欧洲风电装机需翻番（240 兆瓦480 兆瓦），光伏装机接近翻两番（170 兆瓦60062兆瓦），绿氢产能增长 10 倍以上（小于 100 万吨/年1000 万吨/年以上，另规划了 1000 亿吨/年的进口规模）。为提升间歇性可再生能源消纳能力，欧新能源计划特别强调了系统集成和多能互补，包括安排近 400 亿欧元用于电网改造和储能建设，以及在“能源系统数字化”计划下安排超 2500亿欧元推动电网等能源基础设施投资。在空间布局上在空间布局上，呈现北风南光、跨区互联格局，南欧和东欧

139、区域节点重要性提升。为适应上述空间布局，欧电网将形成欧洲大陆、北海、波罗的海三大环网，以及格林兰、北非、西亚多条跨洲输电通道。南欧区域原本主要由法（核电）、德（光伏）送电，遭遇能源危机使其能源自给诉求提升，迫切需要加快开发地中海风能和内陆太阳能。东欧区域在俄乌冲突后化石能源缺口加大，途径俄、乌境内的中亚受电通道风险增加，这导致欧能源网络需向东延伸。同时，东欧南部地区承接西亚电力与氢能输入，将为欧洲贡献总进口量 30%以上的电力和氢能。东欧尤其是乌克兰以南区域在未来在欧洲新能源网络将从原先的单向中转节点，变为双向协同节点，战略作用提升，电网建设缺口也相应凸显。我国在风电、光伏、电池等成熟技术装备

140、制造领域成本优势明显，基础设施建设能力突出，但项目开发投资和运营及部分关键技术上相比欧洲企业存在短板。可以装备输出为带动，从风、光、储等优势技术切入，以装备输出为带动，从风、光、储等优势技术切入，由东欧和南欧重点国家和区域突破，逐步扩大合作深度、领域和范围。由东欧和南欧重点国家和区域突破，逐步扩大合作深度、领域和范围。装备带动，综合输出。装备带动，综合输出。抓住欧迫切需要低成本扩大新能源投资的契机，扩大装备出口，巩固规模经济优势。以此为依托，推动中欧企业合作开展项目开发运营、系统整合和技术研发等多层面的合作，实现从“装备63输出”向“技术、产能、管理”整体输出的跃迁。风光切入风光切入，全面合作

141、全面合作。风电和光伏短期将为欧新能源提供最大增量。同时，我国风电装备相比欧洲成本优势达到 25-55%，但市占率较低（去年 8 月对意大利出口 30MW 海上风机，实现欧洲市场零的突破）；光伏装备在欧市占率超 80%，且市场规模快速增长。加大近海风电与光伏项目开发合作，推动户用光储系统出口并鼓励分布式项目合作运营，有望在短期实现较大收益。中长期推动新能源汽车、远海风能、氢能以及电网等更多领域的合作，通过合资、合营、参股的方式实现技术引进。重点突破，以点带面。重点突破，以点带面。我国装备成本、建设能力的比较优势在南欧及东欧更具吸引力，这两个区域同时也是欧洲能源系统建设缺口最大、未来节点重要性提升

142、最明显的节点。重点在意大利、西班牙等南欧国家推动风电、光伏合作开发，在匈牙利、罗马尼亚等基础条件较好的东欧国家参与电网建设合作，提升战略节点地位，并逐步向核心市场拓展，将是推动更大范围合作的事半功倍的路径。四、四、深化绿色转型，积极应对深化绿色转型，积极应对 CBAM 冲击冲击随着我国大力推动重点行业节能减排，高碳产业绿色、低碳和清洁化水平相比其他发展中经济体的优势进一步巩固，部分行业国内标杆能效、碳效已经比肩全球领先水平，工业能耗中可再生能源占比不断提升。在公平对等、非歧视的政策机制下，以控制全球温室气体总排放量为目标，则我国相关高碳产业向发展中经济体转移的空间不大，而发达经济体自身面临较严

143、格的排放约束，承接高碳产业能力不足。在这样的条件下，继续以我为主加快推动产业低碳转型、推动产业链现代化发展，是应对国际碳关64税机制的核心思想，不仅有利于从根本上、可持续地缓解 CBAM 等机制的不利影响，更符合我国新时期经济社会高质量发展的内在要求。1.全面提升可再生能源利用率全面提升可再生能源利用率我国重点高碳产业能效水平没有明显劣势，能源结构偏煤是导致我国产业碳效相比欧美发达经济体较低的主要原因。因此，推动可再生能源利用比例提升，是深化产业低碳转型，应对碳关税壁垒的关键举措。聚焦关键领域，推动高载能产业电气化转型。聚焦关键领域，推动高载能产业电气化转型。定量研究结果显示，提高重点高载能产

144、业电气化水平，一方面可以利用清洁低碳能源替代化石能源，另一方面可以更充分地发挥可再生能源发电的作用，实现深度减排。结合 CBAM 覆盖的各行业用能特征，重点聚焦钢铁行业，推动长流程高炉冶炼转向短流程电炉炼钢；同时开展多行业的电锅炉、电窑炉、电动力等示范应用。提高终端用能电气化水平对配套设施和支撑技术都提出了更高的要求。一是要统筹规划，明确路径。一是要统筹规划，明确路径。结合钢铁行业实际情况，规划转型路径，明确目标到 2025 年电炉钢占比达到 15%以上，力争“十五五”期间达到 30%的国际平均水平。二是完善配套基础设施体系，补齐支撑二是完善配套基础设施体系，补齐支撑性设施短板。性设施短板。拓

145、展废钢来源，建立废钢资源高质高效回收循环利用产业链供应链体系。三是广泛试点，稳步推广。三是广泛试点，稳步推广。当前技术水平难以全方位满足电能替代的需求，因此替代过程要有先有后、以点带面。明确宝武集团等龙头企业先行示范，稳步推进并加大推广应用。同时要加强短流程炼钢产能建设与落后产能置换、工业梯度转移和区域协调发展等结构性政策的衔接，避免形成新的过剩产能。优化产业布局，推动绿电与产业协同优化发展。优化产业布局，推动绿电与产业协同优化发展。CBAM 的推行，使65绿色低碳转型先行地区在新一轮产业经济竞争中竞争优势得以凸显，推动经济产业格局的重构，加快国内城市和区域绿色低碳转型步伐。依据我国可再生能源

146、的总体布局，推动高载能产业向云贵川、晋陕蒙等中西部水电和西部风光等可再生能源资源丰富的区域集聚，能够全国能源结构转型的总体进程背景下，进一步优化可再生电力的有效消纳，加快产业绿色转型。但物流成本增加、可再生能源间歇性波动性，以及中西部资源丰裕区产业、基础设施和人才等配套的缺乏，是产业转移面临多重掣肘。一是优选行一是优选行业、精细布局。业、精细布局。依托中西部资源和区位特点，选择与中西部地区自然资源优势匹配的高耗能产业，比如在内蒙布局钢铁、有色行业，有助于协同多种资源，强化区位优势。此外，在中西部布局匹配“一带一路”沿线国家贸易需求的产业，有助于将物流成本劣势转为优势。此外，在东部沿海地区同样存

147、在以海上风电为代表的可再生电力优势资源。调研发现，艾尔姆、采埃孚等欧洲企业基于绿电使用需求，将研发、生产、测试基地布局在绿电大市盐城（新能源发电量占全社会用电量近 60%），为更加精细化的产业布局提供样本。二是完善软硬件基础设施和平台建设。二是完善软硬件基础设施和平台建设。加快构建“源网荷储”一体化协同的安全、韧性、弹性的新型电力系统，依托新型储能、可调负荷、电动车，以及传统电力调峰调频资源，发展虚拟电厂等数字化、智能化、市场化创新机制与技术，强化电力保供、稳供。适应新的产业分布格局，建设和完善水、铁、陆多模式高效协同的物流体系，优化枢纽建设和集疏运体系发展。开发面向国内产业链供应链管理和面向

148、“一带一路”贸易的物流、营销数字化平台。优化电力市场机制优化电力市场机制，丰富绿电交易模式和渠道丰富绿电交易模式和渠道。推广绿电直购模式，66会同发电、用电和电网三方，细化购电协议和输配电配合。设置代理购电等创新模式，为更广泛的企业采购和使用绿电提供渠道。明确企业自建自用可再生能源和余电上网的绿证核发与管理机制。2.加快低碳高效技术创新突破和推广应用加快低碳高效技术创新突破和推广应用如前文所述，我国对欧出口企业主要为各相关行业技术领先的龙头企业，传统低碳技术已难有进一步推广的空间，需要推动创新性前沿技术的研发和应用。但即便如此，推动低碳技改依然是应对 CBAM 的必然选择。比如据中国宝武测算，

149、为实现碳中和，到2035年低碳工艺变革需投入3000亿元，将带来吨钢成本上升 153.8 元，仅为 CBAM 碳关税成本增幅（380.7元）的 40%。结合美欧相关产业技术前沿和我国产业转型路径，重点聚焦三方面创新技术。一是完善配套体系一是完善配套体系，促进氢能多元化应用促进氢能多元化应用。氢气和氢能在钢铁、有色、石化等产业中具有广泛的应用前景和清洁高效的特点，是全球高碳产业技术突破的前沿方向。但氢能高效利用面临绿氢制备尚未产业化、规模化，氢能利用关键技术装备水平短板突出，以及配套设施和体系仍待完善等主要阻碍。亟待加快完善氢能高质量发展保障体系完善氢能高质量发展保障体系，提高产业链上下游关键材

150、料、零部件的可靠性、稳定性和耐久性，提升工艺水平，形成全链条核心技术自主化和产业化。聚焦重点领域关键技术聚焦重点领域关键技术，开展氢冶金、氢能动力等前沿技术研发。钢铁行业开展以氢作为还原剂的氢冶金技术研发应用，近期重点推进宝武集团高炉富氢和竖炉全氢冶金示范，中期根据钢材生产工艺特点开发冶金-氢能-CCUS 技术，试点运用全氢冶炼技术。化工行业拓展富氢原料来源，挖掘清洁低碳氢能的替代空间，积极引导合67成氨、甲醇、炼化等行业由高碳工艺向低碳工艺转变。在政策与标准供在政策与标准供给上给上，建立健全氢能制、储、输、加、用等环节安全监管制度和标准规范，强化对全产业链重大风险的预防和管控。二是扩大试点，

151、前瞻布二是扩大试点，前瞻布局局CCUS 产业应用产业应用。在大型化工区、标杆企业、大型设施等典型场景推进碳排放监测、碳捕捉等绿色基础设施建设，依托负碳技术增加碳吸收能力。试点建立碳捕集、储运、封存产业链体系和配套基础设施，探索资源化利用和就近封存模式场景。三是创新探索数字化智能化驱动工艺流程优化三是创新探索数字化智能化驱动工艺流程优化。鼓励和引导企业运用区块链、人工智能、物联网等技术提升对企业、园区碳排放智能化、精细化管理水平，构建新的降碳减排路径和能源循环体系。3.强化产业集群，提升产业链粘性强化产业集群，提升产业链粘性聚焦重点产业，打造区域产业集群。聚焦重点产业，打造区域产业集群。优化产业

152、集群规划，结合区域发展优势和规划，布局产业集群。聚焦新能源、新材料、交通装备、CCS/CCUS（碳捕集、利用与封存）等重点产业，推动清洁能源开发、装备制造和系统建设、高载能产业以及 CCUS 产业等低碳能源全产业链集群发展。按照区域产业规划，引入绿色低碳转型标杆企业，推动钢铁、铝、塑料、化工行业龙头企业联合内外资先进企业，开展产业链供应链绿色低碳化改造专项行动，打造一批先行示范项目和标杆企业。推进产业集群和多产业协同，推近绿氢制备与工业应用集约化，探索“炼化电热氢”跨产业耦合和多联产，加快石化和化工产业低碳转型。建立全球化的可再生能源装备回收处置和循环利用产业体系，构建产业闭环，节约战略性矿产

153、资源消耗量，降低生产成本、提升产品国际市场需求粘性，提升技术标准接受度和影响力。68鼓励市场主体鼓励市场主体“走出去走出去”和和“引进来引进来”，“自下而上自下而上”推动多层次、推动多层次、多领域合作。多领域合作。强化财税引导、搭建合作平台，促进我国相关装备出口；推介我国在国际能源投资合作领域的优势与意愿，对接中欧双方相关企业，鼓励以入股、合资、合营等多元化方式开展企业和项目层面的合作，提供金融、财税和外汇管理便利。深化对外开放，推动构建“你中有我、我中有你”的全球产业链新形态。加快研究明确新能源领域外资负面清单和准入规则，形成与高标准新能源投资国际规则相衔接的基本制度体系和监管模式，全方位、

154、全流程、全渠道加强企业与项目服务。吸引具有技术、管理优势的跨国企业、功能机构以独资、合资、项目合作等方式来华投资，或合作参与海外项目。4.建立关键矿产资源循环利用，打造产业链闭环体系建立关键矿产资源循环利用，打造产业链闭环体系可再生能源装备制造同样需要消耗不可再生的金属、矿物资源。研究显示在全球可再生能源大发展的趋势下，铜、锂、钴、稀土等资源将出现短缺。相关装备出口客观上给不可再生资源循环利用造成困难，需充分考虑、审慎规划。优化完善战略资源合理开发利用和出口管理；加快技术研发、提升技术标准，确保资源高效节约利用；严控低价竞争，鼓励以装备出口撬动技术合作，促进产业分工高级化、产业基础现代化，更充分体现资源交换价值；研究建立海外装备回收处置再利用产业链，实现循环经济全球化布局，建立新能源产业国际化发展的完整闭环。